第二节 农地发展权设置的必要性与可行性

一 农地发展权设置的必要性分析

（一）完善我国农村土地产权制度的需要

我国实行的是国家所有、集体所有两种土地所有制形式，采取土地公有制，土地管理模式为“命令—控制”式，实行严格的土地用途管制制度。过去由于受到僵化的计划经济体制和政治体制的束缚和影响，不适当强调了土地所有权的法律地位和法律效力，并将其置于土地权利制度的核心地位，忽视了土地使用权等其他权利，其结果必然导致对农民所享有的土地承包经营权等土地财产权利的不尊重和任意侵害（任庆恩，2003），严重侵害了农民的土地承包经营权和其他土地财产权利，使农民对其所享有的土地缺乏长期、稳定的预期。现行土地产权体系的缺陷是土地市场混乱、土地增值利益分配不公，这就有必要在现有产权制度下进一步弱化土地所有权，在土地权利体系中引入农地发展权等权利，对传统土地产权制度进行创新。

根据马克思的生产关系必须适应生产力的原理，现阶段我国农村土地产权制度的安排必须与农村的生产力水平或经济发展水平相适应。随着社会经济的发展及城市化进程的加快，我国人地矛盾日益突出；同时，地方政府，国有土地使用者，集体土地所有者、使用者等在土地利用问题上多以追求自身利益最大化为目的，这就为我国农地保护、实现粮食安全与国家长治久安等目标实现带来诸多不利影响，需要国家通过土地利用规划、土地用途管制政策等限制农地开发利用等。

政府土地用途管制等强制性制度政策并不能成为忽视土地所有权的理由，不同主体之间需要达到一种利益的平衡；同样是一块土地，有些区域内农户就能享受开发增值所带来的巨大收益，有些区域内农户则不能，这都是由于政府规划管制等带来的直接结果，而现有土地产权体系却无法合理协调、解决政府管制与农地转用增值分配之间矛盾等问题。农地使用权包括对现状利用以及对未来（发展）改变使用的权利，在我国农地使用权具有“准所有权”性质（单新国，2006），但其内涵过于笼统，设置农地发展权后可与使用权分工，在土地产权制度中运行并发挥更好作用；另外，新形势下我国出现的一些新情况，如有关主体功能分区下农地发展权实践等又对设置、运用农地发展权提出了更为迫切的要求（单新国， 2006；王永莉，2007）；因此，为了创新土地所有权理论，完善我国现有农村土地产权制度，更好地解决现在及以后可能不断出现的新问题，很有必要提出农地发展权概念。

（二）耕地保护、生态环境维护的需要

国外农地发展权设置的主要目的在于保护农地、维持生态环境、保护社会公共利益等，而十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地正是我国的基本国策。改革开放以来，由于经济发展和社会变化，我国土地管理工作中出现很多新问题；人口增加与耕地减少的矛盾非常突出，非农建设占用耕地、农业结构调整大量占用耕地；城镇建设外延扩张，村庄建设分散无序，乱占耕地，浪费土地的问题时有发生；非农开发迅猛导致很多地方农村生态环境破坏严重，耕地保护、生态环境维护等方面的问题较突出，土地法制有待进一步加强。这些问题的解决要求完善现有农地产权结构、设置农地发展权、加强法律建设，按照自然、社会经济条件变化情况调整经济关系，以缓解我国当前的人地供需矛盾，减缓耕地资源减少，增加生态环境破坏等的成本，以上这些都说明当今在我国设置农地发展权是很有必要的。

（三）农地发展权设置是解决我国土地管理工作效率低下及农地资源利用不合理等问题的途径之一

农地发展权的缺位是导致我国土地利用规划难于执行及土地资源利用效率低下的重要原因之一。西方国家非常重视土地产权方面的制度改革，土地产权权能较细化，产权结构也比较合理，大多都能满足土地资源配置的需要。我国当前实行的是有中国特色的社会主义市场经济，国内的土地管理制度多数采用“命令—控制”模式，国家坚持严格的土地用途管制制度，垄断土地一级市场，这就使政府主导的农地资源配置不具有灵活性，资源配置效率不高，具有不同土地需求的各区域之间很难实现土地供需平衡，不同区域之间土地增值收益分配不公，农地资源利用过程中出现问题较多。

因此，应尝试在我国土地资源利用及管理工作中引入权利理念，即农地发展权。要在现有土地用途管制制度、城镇规划等基础上引入农地发展权转移（TDR）、农地发展权购买（PDR）等项目解决上述问题，从而形成一个交易成本低、效率高的土地流转市场，有效抑制政府在非公共利益性质征地过程中对征地权的滥用，规范土地征用程序，灵活满足不同区域不同产业的用地需求，规范政府及开发商等主体在交易过程中的行为，通过市场机制等多种方式使不同发展区域之间利益分配趋于合理，从而在时空上最佳配置、合理利用整个区域内农地资源，推进土地管理行政体制改革，最终促进整个社会协调、可持续发展。

二 农地发展权设置的可行性分析

（一）从土地产权体系变迁的历史分析

我国土地权利制度建设非常薄弱，没有专门的土地权利法。根据国家法律法规，我国当前的土地权利主要包括土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权等（刘明明， 2007），总体来讲，国内土地权利体系确权覆盖率不高，为我国土地产权体系建设提供了较大的创新空间。

从我国及世界范围内土地产权变迁轨迹来看，土地权利体系发生了很大的变化，即由土地所有权为中心的土地权利体系向以土地利用权为中心等方向的转变；其他权利，如他物权、占有权、采矿权、空间权等都是逐渐与所有权分离而产生的，是所有权在不同历史时期随着社会经济条件发展变化的结果。因此，从现有土地产权体系形成、变迁的历史等方面来看，设置农地发展权是可行的。

（二）从我国现有土地法律法规及国内外农地发展权研究、实践现状分析

尽管我国目前尚未建立农地发展权的法律制度，但在有关法律法规中都有关于农地开发利用的权利义务的规定，可以将这些权利义务规定理解为“农地发展权”的可能法律渊源，其形式主要包括：宪法、民法、行政法及行政法规、地方性法规等（单新国，2006），以上都是农地发展权从行为规则上升到法律的基础。

政府实施的土地用途管制等已构成对农地所有权的限制，这为农地发展权的设立奠定了基础。国外农地发展权制度设计及实践运作为我国农地发展权设置提供了可以借鉴的经验，同时，中国国内很多学者已分别从法学、经济学、法经济学等角度在理论上对农地发展权做了大量的研究和探讨（张安录，2000；万磊，2005；石强，2007；王海鸿， 2007；潘善斌，2007）。国内有关农地发展权方面的运作构想等为我国农地发展权制度设计提供了基础，例如我国现有的征地制度改革等正倾向于农地发展权归属于土地所有者（征地补偿标准与征地后的用途挂钩），这些正是当前在未变动现有土地产权体系情况下，通过实践来实现农地发展权价值的尝试，也为农地发展权最终设置提供了参考及可能性。因此，通过对我国现有法律法规及国内外农地发展权研究、实践现状等进行分析，农地发展权的设立具有可行性。