第二节 改革发展的逻辑及其非均衡性

上述改革与发展为农民子女职业非农化提供了机会，但这只是农民转变为城市居民的第一步。要对农民市民化的整个过程有清楚的认识，仍须对发展和改革的内在逻辑有所了解。然而，要概括中国改革发展的基本逻辑并非易事，必须能够同时说明30多年来取得的经济奇迹，又能说明积累和潜伏的巨大社会危机（黄宗智，2009b, 2009c, 2010b；黄宗智、刘昶，2008）。黄宗智认为，只要真正走近实践历史，表面上看起来并无总体蓝图，更似“摸着石头过河”的改革过程，实际上有着一以贯之的逻辑（蔡昉，2007a；黄宗智，2010b）。

中国的经济发展并不简单来自计划到市场的转型，而是来自两者的不同特征的结合。改革前15年的发展不仅得助于市场化，也得助于计划经济下培养的能干地方干部利用农村剩余劳动力来建立乡村企业，以及计划经济下建设的重工业和基础设施。其后是同样客观的15年的发展，再次利用丰富的劳动力资源，在外来投资和国内民营企业浪潮的推动之外，更得助于一个独特的中央集权下地方分权为招商引资竞争的体制。在那样的竞争之下，地方政府广泛采用非正规的变通运作，在现有法规之外利用明确和隐性的补贴以及廉价的非正规经济来招引外来投资。……经验实际的历时视野使我们看到民营企业+地方政府行为+非正规经济的结合才是中国经济发展的真正动力，同时也是其社会和环境危机的根本来源（黄宗智，2010b）。

概括起来讲，改革发展过程中政府的主导作用是明显的，其强调的和忽视的方面对中国的发展与危机都有重要影响。在整个30多年中，政府有意识地依靠国内外的资本、技术和市场化制度推动国内优势生产要素（劳动力、资源、土地）的“低成本”高效变现，以实现经济和财税增长，从而维护社会稳定、执政合法性与当权者的利益。选择的是一种“效率优先，兼顾公平”的非均衡发展模式。一方面，政府大规模地参与经济活动当中，以正式和非正式的方式介入企业的经营和发展，并以新自由主义和新制度主义的思想对企业和制度进行市场化的改造；另一方面，政府对就业于非正规经济领域的劳动者、被淘汰的原有产业工人，以及土地被征用和环境被污染的“利益相关人”则不够重视，甚至无视（黄宗智，2009）。

一 发展主义与GDP至上

作为一个后发国家，中国改革开放阶段的“赶超”性与计划经济时代的“赶超”性是一脉相承的。为了追赶上英美发达国家，计划经济时代，国家在平等主义口号下建立了城乡二元体系；在改革开放时代，则喊出“效率优先，兼顾公平”的口号。这一口号意味着“就经济效益问题和公平问题两者的关系而言，经济效益问题是重要的，是第一位的，要优先于公平问题，……当经济效益问题和公平问题两者间出现抵触、矛盾甚至对立的时候，应当首先考虑前者而不是后者，推之极端，有时甚至为了确保‘经济效益’可以暂时地牺牲‘公平’”（吴忠民，2004）。在30多年发展中，党和政府的很多做法，包括对官员的考核都是在这一口号指导下进行的，并泛化到非经济领域。GDP及招商引资成为官员考核的核心内容，经济发展被认为是解决各种困难的关键。实际上，加快经济发展和财税积累就必须加快经济生产的速度，加快生产要素的供给速度（并提高其质量），也就必须处理生产要素中土地、矿产资源、已有资本以及劳动力（隐含技术）等利益相关者的利益分配问题。然而，在上述口号指导下，国家迅速地将这些生产要素投入高效率的市场化运作中，并未就“谁受益”的问题展开充分的讨论（李强，2008）。

发展主义逻辑与“兼顾公平”的态度在推动市场经济体制建立的同时带来了严重的社会、环境问题。它忽略了公平原则的重要性，忽略了政府作为社会各方的代表者的责任；颠倒了发展的基本价值目标与发展的基本手段、基本途径的关系；助长了畸形经济行为，加剧了贫富差距，延缓了合理、健全的社会政策制定（吴忠民，2004）。

二 新自由主义与劳动关系的非正规化

主导中国经济改革的思想是新自由主义思想——主要包括产权理论和市场竞争带来效率的学说（黄宗智，2010b；李强，2008）。在这一思想的指导下，政府允许一部分人先富起来，用物质激励取代意识形态动员来提高人民的生产积极性。一方面以发展为名，依托公共权力和资源促进企业发展；另一方面又以提高效率、实现现代企业制度为名，推动私有化改革。在此过程中，大量公共资源的产权实现了私有化，部分阶层和职位获益巨大（郎咸平，2004）。

除此之外，在新自由主义思想的指导下，政府还实行了“减轻企业负担”“福利社会化”的改革，以减轻政府和企业对普通劳动者所承担的义务和责任。如在相当长一段时间内，农民就只有平分的土地使用权和零星的五保户资格作为最终的保障。在城市，则逐步建立了最低生活保障制度、城镇职工医疗/养老保险、城镇居民医疗/养老保险制度等社会保障制度，为国有企业改制与劳动力流动提供支持。随着政府在“民生”领域“欠账”越来越多，社会的不稳定因素也更加突出。直到2003年，政府才更强调民生投入。这包括在农村免征农业税、实行粮食直补，建立全覆盖的新农村合作医疗制度，开展新农村建设运动，填补农村在道路、水、电、网等公共产品方面的不足。

尽管国家在解决城乡二元分割问题上有所进步，有的地区甚至取消了户籍制度，但很多地区城乡居民仍享受着不同的公共服务，农村户籍居民（包括农民工）能得到的社会保护、福利有限。已有研究显示，农民工在工资收入、劳动时间、劳动合同签订率、社会保障的享有水平上远远落后于城市居民。很多农民工不得不居住在狭小而管理严格的工厂宿舍中，难以真正融入城市生活，形成工人社区（任焰、潘毅，2006a; 2006b）。

三 权力的非正规运作与社会发展不足

中国政府在经济发展过程中的非正规运作与大规模存在的非正规经济是理解中国发展的重要切入点（黄宗智，2010b）。之所以需要进行此种非正规化的制度运作，与经典的社会主义国家意识形态同市场经济实践之间的矛盾存在一定的关系，也与我国幅员辽阔、地区差异大以及整体的“摸着走”战略有关。产权制度的不完善以及针对政府的监督体系的不得力为政府权力的非正规运作提供了空间，而各种“实验”“试点”与地方竞争等给非正规运作提供了合法性。

转型过程中各种生产要素的“产权”性质都在发生变化，产权制度的转变与不完善造成了众多事实产权不清晰情况下的博弈与非常规操作。经过社会主义改造，我国城市和农村曾经都基本上实现了产权的公有化或集体化（陆学艺，2004: 81）。公有产权制度下，平均主义作风及人民当家做主的思想使得实际受益权分配不清晰，并一度导致生产效率低下。当这种公有或全民所有的产权制度被政府认为需要改革时，法理产权所有人与实际产权代理人之间的不一致引发的问题便暴露出来。农村由于资产存量少且主要以土地为主，通过均分化解了这一矛盾。不过，在新一轮土地国有化、流转过程中，此种矛盾又暴露出来。公有工业资产的产权问题则以产权变革过程中职工争取更好待遇或补偿，并检举管理者侵吞公产的形式暴露出来。国有企业以及乡镇企业改革过程中，产权制度不清晰带来的巨大运作空间被“公共经济学家”所批评（郎咸平，2004）。

对公共权力与资源的使用缺乏监督直接决定着管理者权力非正规运作的空间大小。这从财政制度与民主监督制度即可窥见一斑。从预算外收入相对于预算收入的比例来看，相当长时间内，对政府的财政约束并没有“硬”起来。民主监督方面的不足也不言而喻。此种局面的出现与我国的国家治理模式相关，更与几十年来我国“社会”力量的萎缩有很大关系。历经土地革命、社会主义改造以及多次社会运动之后，我国社会组织与民间力量已被大大削弱。尽管改革开放之后包括宗教、公共服务组织在内的社会力量有所成长，但在稳定压倒一切的氛围中，社会组织的发展仍然受到限制。国内时有发生的群体事件及其他国家的民主动乱使得执政者高度紧张，意识形态管控的强化维稳投入与对内暴力机器的扩展限制了独立监督和社会力量的成长。

总之，在改革过程中，强势政府积极协助将各种要素（土地、资源、环境、劳动力）廉价地投入生产中，并试图通过极不平衡的内外市场来实现这些产品的价值，以保证较为充分的就业及财税增长。由此强化了资源浪费、环境污染以及底层劳动者状况的低水平徘徊，激化发展中国家之间，以及世界劳工之间的逐底竞争。

表1-1 中央和地方的预算约束差异

数据来源：历年《中国统计年鉴》数据，查询自中经网宏观年度数据库。