一 非税收入的概念与体系

（一）非税收入的概念

理论界有观点认为，通知提出的非税收入概念过于繁杂、不精炼，在筹资主体、筹资目的和筹资形式上并没有区分税收收入和非税收入，进而提出非税收入是政府依法取得的除税收、债务收入、社会保障缴款以及不是以政府名义接受的捐赠收入以外的所有财政性资金。笔者以为，理解非税收入的概念，要从财政收入概念入手。《中国大百科全书》将财政收入解释为：国家通过财政渠道参与社会产品分配筹集起来的各项收入的总称。它是实现国家职能的财力保障。在中国，广义的财政收入包括财政预算收入和预算外收入两个部分。但通常所说的财政收入，仅指由国家集中并直接支配的财政预算收入。这里提到的预算内收入与预算外收入，其实，后者是非税收入在分税制改革之前的通常说法。

非税收入包括一般预算收入（如行政收费）、基金预算收入（如政府性基金）和原有的预算外收入。贾康和白景明（1998）的研究发现，中国的政府收入分为三块：一是财政预算内收入，由税收、税收附加、基金、专项收入、规费等组成。二是预算外收入，具有结构复杂、收入不稳定且使用具有专项性等特点。三是非预算收入，又称制度外收入、预算外收入、非规范收入等。从实践来分析，非税收入包括：（1）预算内收入，包括国有企业的上缴利润、罚没收入、基金收入等，但是经营收入（国有资产孳生利益）没有纳入财政体系，实行统一预算；（2）预算外非税收入，包括由国务院或财政部、国家发改委批准设立的行政事业性收费和基金，由省政府或省财政厅、物价局批准设立的行政事业性收费基金等；（3）制度外收入。即完全游离于管理之外的由各单位自行支配的收入，即“小金库”。在国家统计局的统计科目中，预算内的财政收入与政府可支配收入不是简单的包含或被包含关系，而是既有联系又有明显差别的两个收入概念。前者包括税收收入和非税收入。税收收入主要有生产税、财产税、所得税，归属政府可支配收入的组成部分。非税收入情况复杂，一部分构成政府可支配收入，主要是专项收入、罚没收入等。还有一部分不属于政府可支配收入，主要是行政事业性收费，属于交易行为，既不具有税收属性，也不是财产收入或转移收入。除去预算内的财政收入，政府可支配收入中除了来自财政收入的部分外，还有哪些收入呢？政府可支配收入还包括行政事业单位存款利息收入、社会保险缴款、政府部门固定资产折旧和少量的营业盈余等。全国人大财经委和预算工委列明的非税收入科目包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门集中收入以及财政资金的利息收入等。

实际上，要明晰非税收入，并给非税收入下一个定义，关键是搞清楚非税收入包括哪些政府收入，这是一个统计口径的问题。理论界对非税收入分为三种口径：一是大口径的非税收入，即广义的非税收入，指国家在依照税法征税取得的税收收入以外的所有财政收入，包括国有资源资产有偿使用收入、国有资本经营收益、赠与收入、社会保障缴款、债务收入、其他收入等五大类收入。中口径的非税收入，是指从大口径的政府非税收入中扣除债务收入，主要包括公共财产收入、赠与收入、社会保障缴款、其他收入等四大类收入。小口径的非税收入，即狭义非税收入，是将中口径的非税收入中扣除社会保障缴款，主要是指政府为了公共利益所征收的经常性的非税收入，主要包括公共财产收入、赠与收入、使用费、规费、罚没收入等。根据不同的口径，非税收入会存在一定的差异。本书如无特别说明，采取的都是非税收入的法定概念，即小口径的非税收入，但文中可能涉及社会保障缴款和政府债务的探讨。

非税收入在我国财政收入中被列为科目，财政预决算年度报告近年将非税收入专门列为科目，其下分列子科目，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门集中收入以及财政资金的利息收入等。西方市场经济国家都没有列明非税收入作为科目，国际货币基金组织编制的《政府财政统计手册》没有单列非税收入，根据国际货币基金组织政府财政统计数据库，一般把总收入分为税收、社会缴款、捐赠、其他收入四类，其中税收之下包括收入、利润和资本所得税、工资税、财产税、货物和服务税、国际贸易税、其他税；社会缴款之下包括社会保障缴款、其他社会缴款；捐赠之下包括来自外国政府、来自国际组织和来自政府机构。显然，国际货币基金组织只是在税收收入之外列明社会保障缴款、赠与收入及其他收入三个项目。我们探讨的非税收入主要是小口径的非税收入。从范围上分析，就是由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金。

（二）非税收入的体系

非税收入体系划分为预算内非税收入、预算外非税收入和制度外非税收入。预算内的非税收入主要包括部分行政事业性经常性收入、国有资产出租、出让获得的资本性收入。纳入一般预算管理的非税收入分为六大类：一是专项收入，主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后上缴收入等；二是行政事业性收费收入；三是罚没收入；四是国有资本经营收入；五是国有资源（资产）有偿使用收入；六是其他收入。预算外非税收入是目前尚未纳入一般预算管理的财政性资金，主要包括部分行政事业性收费、税收附加、专用资金和专项收入。预算外非税收入与预算内非税收入的区别在于是否纳入一般预算，接受人大和审计监督，在共性上则都是通过政府行为征收，属于政府财政性资金。制度外非税收入既可能弥补财政资金的不足，也可能用于挥霍浪费甚至腐败犯罪。制度外的非税收入是当前我国财政体系中一个不争的事实，不仅存在而且规模不小，甚至因为利益博弈而处在争议之中，今后一段时间内仍会继续维系一定的规模。

根据学者的研究，制度外收入分为五种：一是制度外基金，国家规定各种基金实行中央一级统一审批，但各地纷纷越权审批设立基金；二是制度外收费，个别行政事业单位巧立名目，在收费范围、收费标准上篡改，实施强迫性的有偿服务；三是制度外集资摊派，基层政府为兴建公益事业往往采取行政命令集资摊派；四是制度外罚没收入，如工商、物价、司法、公路管理等部门凭借权力在国家法律和行政法规以外擅自扩大，乱收费、乱罚款；五是目前许多单位都存在的为财政部门和审计部门广为关注的“小金库”。也有学者认为，制度外收入包括社会保障资金、政府集资、私自转换的制度内资金、通过“创收”等形成的“小金库”资金和乡镇政府自筹资金。我们探讨的政府收入，预算内与预算外的收入都应当列为财政收入。但在制度外收入是否政府收入问题上存在争议。

有学者认为制度外收入应该纳入政府财政资金，也有学者认为财政收入必须是政府合法取得的收入，制度外收入无法律依据，应予以取缔，不能计入政府收入。笔者以为，制度外收入没有合法依据，并不能改变制度外收入客观存在的事实，这犹如一个孩子没有户口，不能否认他作为一个人存在的权利。而且，制度外收入也可能被规范化、合法化，成为预算内或预算外的非税收入。比如，近年来广为关注的“小金库”。小金库是通过各种名目筹集的不纳入财政预算内的自有资金，是单位自收自支基本不接受监督的账外账，也是单位奖金、福利、补贴的重要来源，同时还可能成为腐败产生的土壤。其主要来源为：（1）违规收费、罚款及摊派；（2）资产处置、出租收入；（3）以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取的资金；（4）经营收入未纳入规定账簿核算；（5）虚列支出转出资金；（6）以假发票等非法票据骗取资金；（7）上下级单位之间相互转移资金。如果否认“小金库”为政府收入，并非实事求是的改革态度。