一 研究之背景

国外财政通例上将非税收入列为政府经常性收入之一种。国际货币基金组织界定的非税收入是指因公共目的而获取的不需要归还的补偿性收入以及非政府组织自愿和无偿向政府支付的款项，包括经营和资产收益、罚款收入、收费等。世界银行认为的非税收入指向政府为公共目的而取得的无须偿还的收入，包括罚款、管理费、政府财产经营收入以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。OECD界定税收和非税收入以具有对应的报偿性作为标准，认为税收作为公共收入的基本属性为：（1）政府征收的收入大大超过其提供该类产品或服务的成本；（2）费用的缴纳者并非是直接受益者；（3）政府并不根据所征收的收入份额提供给费用缴纳者任何特殊服务；（4）即使只有付费人受益，但每个付费人并非必须按其所付的份额得到相应比例的收益。我国非税收入的口径与国外财政通例存在一定的差异，比如把赠与收入和财产变现收入都归为非税收入。但目前的共识是国内外均将非税收入的范围限定为除税收收入以外的、不同性质的收入组成的集合体，是对不同性质的税收之外的政府收入的统称。

我国最早出现“非税收入”概念的正式文件是2001年《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发〔2001〕 93号）。意见指出，非税收入是税收之外为满足社会公共需要或提供特定公共服务由法定主体依法向公众收取的资金。2004年财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》进一步将非税收入界定为除税收以外的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。从我国非税收入制度沿革的历史来分析，提出非税收入意在取代预算外收入。最初，财政资金按照管理方式分为预算内与预算外管理资金。改革开放后由于中央政府在事权、财权方面的分权设计，我国各级政府收入来源呈现出多元化、复杂化格局，收入形式除税收收入和企业上缴利润之外，还包括各种行政事业收费、国有资产（资源）收益、基金、罚没收入等。事实上，财政资金已经构成一个与税收收入体系相对应的非税收入体系。只不过，根据长期以来形成的财政管理惯例，仍然根据资金管理的方式分为预算内资金与预算外资金。2004年我国将政府收入划分为税收和非税收入，这标志着我国将遵循预算完整性的原则对所有政府资金进行统一的财政管理。

目前我国财政收入已超过6万亿元。如果加以简单的运算（即非税收入为财政收入减税收之差），可以发现自1994年以来（分税制改革前后的非税收入具有不可比性），非税收入占财政收入比重一直呈快速增长的趋势，如下表所示

非税收入占财政收入比重

尤其在金融危机之后，出口马车的动力受到一定遏制，而消费短期内不可能暴增，为实现保增长的目标，尤其在中央四万亿投资计划“保增长”之后，各级地方政府纷纷推行投资拉动经济的政策。政府投资靠财政资金或举债进行，这实则导致两种结果：一是地方政府性债务的高企。根据2011年6月审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额为107174.91亿元，占当年全国GDP和地方政府综合财力的比重分别为26.93%和70.45%，引起中央高度重视；一是受宏观经济影响，税收收入增长缓慢，而在房地产宏观调控政策下，“土地财政”难以为继，地方政府银根吃紧——“找钱”压力大，只能从非税收入想办法。

根据财政部统计，2012年4月全国财政收入同比增长6.9%，增幅同比回落20.3%，其中税收收入增长2.6%，增幅同比回落23.3%。非税收入1346亿元，同比增加457亿元，增长51.4%。数据显示，2012年前4月全国财政收入40750亿元，比去年同期增加4542亿元，增长12.5%。其中税收收入35286亿元，同比增长8.1%。财政总收入和税收收入增幅同比大幅回落。2012年一季度全国非税收入4118亿元，增长53.3%。其中，地方非税收入3472亿元，增长50.1%。财政部解释非税收入增长主要来源于清缴上期石油特别收益金和加强国有资源有偿使用收入征管。毋庸讳言，各级地方政府因投资增长的巨大资金渴求和相应的税收收入的下降，会进一步加强对非税收入的征收力度以实现对财政收入的拉动。以天津为例，2012年一季度非税收入130亿元，同比增加68.9亿元，增长112.6%，占地方一般预算收入增加额的72.2%。因此，可以预见，非税收入短期内实现快速增长会成为一个必然趋势。与非税收入迅猛增长和总量巨大相应的是，我国非税收入长期以来存在收入流失、使用分散、管理薄弱、分配失控、监督失灵等问题，非税收入游离于政府宏观调控和人大审查监督之外，甚至少数部门将非税收入视为自有资金，“三乱”现象屡禁不止，亟待通过非税收入立法，加强非税收入的监督管理。

理论界对非税收入的大量研究自1998年开始。贾康、白景明（1998）对转轨时期中国政府收入来源渠道、收入结构、收入效应及其完善对策进行分析，提出政府收入分为财政预算内收入、预算外收入和非预算收入。卢洪友（1998）、贾康（1999，2005）、高培勇（1999）等从非税收入与税收收入之间的关系入手，提出费改税的思路和方案，意在通过税费关系的理顺规范政府行为；安徽省财政厅课题组（2004）等通过比较国内外非税收入的管理制度，提出要借鉴国外经验，依法加强和规范非税收入管理；王小利（2004）、刘尚希（2005）则运用实证分析方法，分别对非税收入的收入功能、与经济增长的关系，分析了非税收入的积极意义，提出规范非税收入管理的建议；于国安等（2005）主要以山东省的非税收入管理改革为样本，探讨了规范非税收入管理的改革经验，提出加强非税收入管理的若干措施和建议；王为民（2007）从非税收入具体项目如行政事业性收费、政府性基金及附加收入、公用事业收费、国有资产有偿使用收入、国有资源收费、彩票公益金收入等探讨加强和规范非税收入管理的若干措施；卢凌波（2008）从非税收入的激励约束机制入手，分析了非税收入的管理困境，通过引入智猪博弈，认为分税制改革会影响地方政府增加收入的积极性，强化地方政府追求非税收入的积极性，认为解决非税收入管理困境的思路应当是实事求是地设计非税收入预算管理制度。王志刚等（2009）对中国的财政分权问题和地方政府非税收入两者间的作用机制进行研究，提出：收入分权程度提升会减少地方非税收入比例，而预算内支出分权程度提高则会降低非税收入比例，就预算内外总支出分权而言会提高非税收入比例；东部地区的分权程度比较显著地减少了非税收入比例；提高地方财政收入自有度，减少纵向财政不平衡会减少非税收入比例；非税收入比例和经济发展水平呈现近似倒U形关系。

吴礼宁（2010）从宪法学角度提出非税收入尽管存在重要的财政功能（财政收入、平衡、补偿和惩罚），但其合法性与合理性均受到质疑，是对宪政精神的违背：规模失控，侵犯宪法财产权；结构失衡，违背预算精神；分配秩序混乱，凸现法制的不健全。郭小聪、李谭君（2011）认为我国地方政府非税收入管理中存在一种准市场治理机制：一方面，职能部门必须依靠自身征收的非税收入，而非财政的无条件拨款，体现了市场机制的逻辑；另一方面，财政部门对非税收入的征收和管理实行了较为严格的规范，这体现了等级机制的逻辑。这种准市场机制导致了非税收入管理中的种种乱象。王乔（2012）对非税收入及其与经济增长关系进行分析，提出非税收入存在准公共产品理论、负外部效应矫正理论、财产所有权收益理论、政府信誉理论四种理论依据，目前非税收入规模较大且有快速增长的势头，规范化管理处于起步阶段，非税收入对经济发展可以起促进作用，也可能产生干扰或阻碍的负面影响，非税收入与税收收入与GDP存在相互作用，税收更能促进经济增长，政府应更加重视税收的促进作用，适当以税收代替非税收入形式，建立健全法律体系、深化税费改革、完善管理制度、强化审查监督和实行配套措施改革，进一步规范非税收入管理。

一般认为，我国政府非税收入预算管理经历了四个阶段：一是预算内管理阶段，即在高度集中的财政管理体制下国家财政统收统支，非税收入项目少数额小，非税收入管理简单，基本上是预算内管理。二是部门自行管理阶段，即在统一领导、分级管理的财政管理体制下扩权形成预算外资金以备单位自收自支。预算外资金不作为财政性资金，不由财政部门进行管理，而由部门和地方自行管理。三是财政专户管理阶段，预算外资金实行财政专户存储，不入国家金库，但由财政部门监督管理。四是纳入预算管理阶段，非税收入全部纳入财政专户管理并逐步纳入预算管理，实行收支脱钩管理，编制综合财政预算。目前，我们正处于第四个阶段，即由预算外逐步向预算内转型。这一转型关涉中国特色的公共财政体系的构建问题，尤其是非税收入纳入预算管理的制度建设等，亟待通过立法加以规范。