第三节 司法所规范化建设

《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》提出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”司法所是司法行政机关的最基层组织，也是基层法律服务、法制供给的主体，肩负着法制建设、人民调解、安置帮教、社区矫正、法制宣传等多方面的职能，对于维护社会和谐稳定，促进地方经济发展具有十分重要的作用。四川省是全国司法所数量最多，但条件和基础最差的省份。除了存在大量无人所外，还有部分司法所未建立，所均人数不到1人，与全省经济社会发展和人民群众日益增长的法律需求极不适应，存在一些亟待解决的困难和问题。

2016年以来，针对司法所工作任务繁重、基础设施建设滞后、人员力量不足、业务不规范等问题，四川省司法厅将加强司法所规范化建设作为司法改革的重点工作来抓，提出“一年建设一批、一年改造一批、一年竣工一批，分年度分批次完成”的设计方案，在制定《司法所外观及室内标识规范》、《司法所业务工作规范》的基础上，为更好地推进司法所规范化建设进程，还制定《进一步加强新形势下司法所规范化建设的实施意见》（以下简称《实施意见》），2017年12月《实施意见》经四川省委全面深化改革领导小组审议通过，纳入全省深化体制改革项目。我参与四川的司改工作，对这个《实施意见》的制定做过广泛的调研，有些个人思考。现就在四川这样的多民族省份，如何切实解决司法所机构建设、基础设施建设、队伍建设、保障机制建设、业务建设等问题，建成规范化司法所，谈些想法。

一 司法所机构建设

目前，四川省的司法所未实现全覆盖。按照《司法部关于进一步加强乡镇司法所建设意见》，全省共4633个乡（镇、街道），应建司法所4633个，实有司法所4386个，但实际投入运行的司法所仅有3351个。部分城市无人所占比较高，在广元、达州、南充，无人所均超过已建司法所的40%。广元有无人所117个，占已建司法所总数的48.3%；达州有无人所176个，占已建司法所总数的55.7%；南充有无人所204个，占已建司法所总数的60.7%。部分地方领导对司法所在推动基层民主与法治、维护公平正义、化解社会矛盾等方面的作用认识不足，对司法所规范化建设重视不够。加上司法所与综治办、派出所等存在职责交叉、分工不明的情况，造成司法所工作人员不能专职专用，影响工作效率。

司法所实行的是县（市、区）司法局和乡镇人民政府（街道办事处）双重管理的模式，容易出现管理的盲区；一部分司法所在队伍管理、岗位职责等方面缺乏系统规范；大量的一人所不利于工作开展和监督管理。针对这些状况，我们在《实施意见》中提出，司法所一般应按照行政区域单独设置，原则上每个乡镇（街道）设置一个司法所。对未立户列编的，应立户列编。根据需要，也可在经济技术开发区、农林牧区等设置司法所；在管理机制上，司法所是县（市、区）司法局在乡镇（街道）的派出机构，实行县（市、区）司法局主管，乡镇人民政府（街道办事处）协管，机构、人员比照当地公安派出所落实职级待遇。严禁将司法所交由乡镇人民政府和街道办事处直接管理，这样做主要想保证司法所机构的独立性，提高司法所工作人员的待遇，以便司法所能留得住人，正常开展工作。

二 司法所基础设施建设

四川省已建的司法所普遍存在面积偏小、部分无办公场地的情况。全省司法所所均面积93.6平方米，低于司法部要求的120平方米建设标准，也低于全国所均面积（129.8平方米）。全省司法所面积低于标准的占38.7%，无房所占28.1%。据司法部统计，四川的无房所占全国无房所总数的50%以上；一些司法所没有统一的外观形象和内部标识，存在“有门难找、有人难辨”的现象；部分司法所缺乏必要的数字化管理设施和手段，全省实际运行的3351个司法所中，仍有432个未纳入财政预算，纳入财政保障的司法所公用经费一直沿用2007年的相关标准，装备经费保障也低于中西部其他省份，社区矫正执法所需的设施装备一直未纳入司法所设施装备采购目录，司法所警车配备一直未纳入编制。

《实施意见》对上述问题提出了相应的解决办法。一是，加强司法所业务用房保障。保证司法所有独立的业务用房，面积达100平方米以上，满足人民调解、社区矫正、法律援助、安置帮教、档案管理、值班备勤等功能。加快推进国家投资计划项目申报、建设工作，落实好地方支持资金，确保按时、按标准完成建设任务。积极支持司法局将未曾纳入国家投资计划的无房所申报进入国家规划。加强司法所业务用房管理，严禁挤占、挪用、出租、出让和转借。二是，提升司法所外观形象。严格落实《司法所外观及室内标识规范》，统一司法所外观形象及室内设置，全面提升司法所严肃规范的社会形象，方便群众办事，便于群众监督，提升服务水平。三是，切实强化司法所经费保障。强调县级财政将司法所所需工作经费纳入司法行政部门预算予以保障。省级财政采取以奖代补的方式，对按标准完成规范化建设任务的司法所分类给予补贴，专款专用。四是，保障司法所装备配备。围绕提升司法所安全保障能力和执法水平，根据司法所现有业务装备情况和配备标准，制定装备配备规划和年度实施计划，逐步配齐司法所业务装备。因地制宜保障司法所业务所需交通工具。健全完善业务装备动态管理机制，建立司法所业务装备资产账目，加强对资产使用的监督和管理。五是，推进司法所信息化建设。将全部司法所接入电子政务外网，确保乡、县、市、省四级网络互联互通。健全完善司法所电子档案，实现司法所人民调解、社区矫正、法律援助等工作和数据网上录入维护、业务受理、同步办公办案等功能，全面提升司法所工作效率和质量。

三 司法所队伍建设

四川的司法所人员编制严重不足，所均仅1.27人，远未达到司法部提出的“司法所应当配备3名以上工作人员”标准。全省3人及以上所413个，仅占8.9%; 2人所963个，占20.8%; 1人所1968个，占42.5%；无人所951个，占20.5%。按司法部的统计，四川的无人所占全国无人所的三分之一。司法所现有人员大多从事司法业务时间较短，且没有经过相关系统培训，难以适应新形势下的工作要求。地方党政机关占用司法所编制和借用司法所人员现象比较普遍。全省司法所空编人数近700人，被其他机关借用324人。

我们在《实施意见》中提出，司法所应当配备3名以上工作人员，有条件的地方，应当配备5名以上工作人员。司法所实行所长负责制，设所长一名，根据需要可设副所长。司法所所长的调整、任免，按干部管理权限办理。司法所其他工作人员由县（市、区）司法局根据需要调整，科学使用政法专项编制。创新政法专项编制管理，深化司法行政干警招录培养机制改革，实行司法行政系统政法专项编制人员省级统招、统考。全面清理、落实司法所政法专项编制，有效利用自然减员空缺编制，保持司法所政法专项编制满编运行。严格执行司法助理员最低服务年限相关规定和调动审批程序，未经市、州级以上司法行政机关同意，不得借调、借用司法所政法专项编制人员，确保司法所政法专项编在编在岗；建立多形式人员补充机制。鼓励社会力量参与司法行政工作，通过向社会力量购买服务方式，解决司法所人员不足的问题。坚持力量向基层一线倾斜，推行属地行政机关扁平化管理，精简整合司法局内设机构，确保司法所政法专项编制不低于市、州司法行政系统政法专项编制总数的50%。健全新录用司法局机关干部到基层锻炼和机关、基层编岗分离模式，有计划组织市（州）、县（市、区）司法局机关支援司法所工作。

四 司法所所务管理

《实施意见》推出司法所所务管理“四公开”制度：工作职能、工作流程、工作规则公开；工作人员职责、职务、联系方式公开；工作人员每日工作去向公开；管理事务和工作过程依法公开。强化工作人员管理，做到所内纪律严明、作风严谨、分工明确、责任落实、考评公正、奖励分明；健全完善请示汇报制度、政治业务学习制度、岗位目标责任制度、公开公示制度、廉政勤政制度、执法监督与执法过错责任追究制度、信访制度、考评奖励制度、档案管理制度、统计报表上报制度、办公设备及交通工具管理制度等各项制度规范；建立健全人民调解、社区矫正、安置帮教、法制宣传、依法治理、法律援助等工作制度，落实责任、加强考核，保障司法所业务、日常工作高效运转；创新司法所工作机制。针对司法所人员编制不足的特殊情况，按照司法厅统一要求，结合本地实际，探索建立过渡时期片区司法所运行模式，确保既保留现有司法所建制又能集中力量有效履职，全面提升司法所工作效率。

五 司法所业务规范化建设

司法所作为司法行政机关的最基层单位，是司法行政机关履行依法治国的主战场。四川司法厅厅长陈明国多次提出，要把司法所建设成为社区矫正的监管者、人民调解的指挥部以及公共法律服务站。司法所的业务主要包括人民调解、社区矫正、安置帮教等九大类。《实施意见》对司法所业务规范化建设提出了具体要求，严格执行《司法所业务工作规范》，把加强司法所建设作为学习贯彻党的十九大精神，补短板、调重心、强弱项，破解司法行政工作的瓶颈性问题来抓，大力推广运用人民调解、社区矫正、法律援助三大办案系统，全面提升司法所工作效率。

加强对人民调解工作的指导管理。完善人民调解委员会组织建设、队伍建设、业务建设、制度建设，健全矛盾纠纷预警、排查、调处、应急、联动联调机制，积极参与重大疑难和易激化民间纠纷调解，切实发挥人民调解在构建矛盾纠纷多元化解机制、加强基层依法治理、维护社会和谐稳定等方面的第一道防线作用。

强化社区矫正日常管理。加强对社区服刑人员的教育矫正、监督管理和帮困扶助，规范社区矫正工作程序，完善社区矫正记录，强化对社区服刑人员的监管，积极协调有关部门做好社区服刑人员的就业培训、生活保障和困难帮扶工作，防止社区服刑人员脱管失控，全面提升社区矫正工作质量。

做好刑满释放人员安置帮教工作。建立健全工作队伍、组织网络、工作制度，及时、准确掌握服刑人员基本情况，切实加强刑满释放人员衔接、安置、救助、帮扶等各项工作，不断提高刑满释放人员衔接率、安置率和帮教率。

抓好法律援助和基层法律服务工作。负责法律援助工作站业务开展，保持法律援助工作站正常运转。规划、指导、监督本辖区的基层法律服务工作。指导基层法律服务所认真履行职能，积极开拓业务，提高服务质量，为群众提供方便快捷、收费低廉的法律服务。

推进普法及依法治理工作。拟定本地区普法规划和年度计划，组织实施法制宣传教育工作，深入推进“法律七进”，开展法治文化活动，指导协调辖区法治示范创建和依法治理工作。