第一部分 政府与市场关系

第一章 美、英等国处理政府与市场关系的实践及启示

一 美国的政府-市场关系及其发展演变

（一）美国经济体制常被看作自由市场经济的典型范式

美国经济创造了200多年来的持续繁荣，因此，美国的经济体制常被看作自由市场经济的典型范式。纵观美国的市场经济，其主要特点有以下一些。①崇尚市场效率，以自由企业制度为基础，强调市场力量的作用，每个人都有权利创办和经营自己的公司；只要依法登记，承担纳税义务，就可以成立新的企业。各州的公司法对企业注册几乎没有什么限制。②推崇企业家精神，强调个人主义与进取精神在自由竞争中的作用。③生产要素有较好的流动性，拥有一个得到宪法保护与促进的统一大市场，美国宪法有不少条款是以维护自由市场的运转为目的的。④自由企业制度的实行与政府治理行为的法治化，有效保障了美国在自由市场经济轨道上的加速运行。⑤持续增长的私人投资为美国经济发展提供了主要的动力源，私营部门的创新活动与生产率的提高保证了美国经济的持续蓬勃发展。

（二）政府对市场的干预与规制经历了不同阶段的动态变化

美国曾经是英国的殖民地，但它在独立之后，经过100多年的发展，在19世纪末20世纪初赶上和超过了英国，成为世界上实力最强的国家。^[1]美国在经济上赶超英国的历程可划分为三个发展阶段：起步阶段（从1776年建国到1861年南北战争）、加速阶段（1861年至19世纪80年代）和实现阶段（19世纪80年代至20世纪初）。

到了19世纪中叶，特别是1860年前后，美国自由市场的行为规则和运行模式已基本成型。19世纪后半期，特别是在南北战争之后，美国迅速完成了工业化。这一时期，美国经济体制被认为是最接近“完全竞争”的市场模式。总体上，美国政府在经济中的直接干预活动较少，但在实现经济赶超中也起到了十分关键的作用。一是明确赶超战略和发展路径。根据当时的国情，美国出现了以托马斯·杰斐逊为代表的“农业立国”和以亚历山大·汉密尔顿为代表的“工业立国”两大派别，两大派别的对立以后者的胜利而告终。这种赶超战略的确定为美国经济发展指明了方向，成为美国成功的关键。^[2]二是确定产业政策。一方面美国政府通过鼓励技术工人移民、颁布专利法保护发明创造、简化公司开办手续、降低企业准入门槛等，鼓励人民从事工业生产；另一方面通过促进工业相关产业的发展，推动工业发展，主要措施包括推动农业资本主义、大力发展交通运输业、积极推动国家信用和银行业建立、积极推出贸易保护政策等。^[3]三是以土地、税收政策引导私营投资。这一时期，美国国库还没有建立起现代的、借助于财政货币政策的宏观调控体制，而主要通过赠予土地、直接拨款和相应的税收政策来调节经济。^[4]四是在不同的赶超时期，对贸易政策进行适时的调整：第一阶段（1789年至19世纪20年代末），为健全工业、积聚社会财力而实行贸易保护；第二阶段（19世纪30年代初至1860年），为后发优势的更好发挥，降低关税；第三阶段（1861年至1921年），为赶超英国，重新实行贸易保护。^[5]

此后，美国一直保持这种领先地位至今，在崇尚自由市场经济体制的同时，美国政府在经济活动中的作用也日渐凸显。20世纪30年代经济大萧条之后，以罗斯福实行“新政”为标志，美国政府对经济的宏观调节与微观规制开始不断加强。美国往往通过政府订货和采购来刺激投资和生产者，其中最主要的是军事采购。此外，政府也对某些有明显外部性的行业施加监管，如对能源、尖端技术、农业和环保等部门。20世纪30～60年代，美国政府对企业的监管进入了全面发展和扩张时期。

而20世纪70年代以来，伴随“放松规制”（deregulation）的改革，美国政府-市场关系又经历了新一轮的调整。其主要原因是政府与社会各界逐步认识到：过度规制会导致市场不活跃、企业负担加重，降低受规制行业的经济效率，进而导致竞争力下降，并让消费者付出过多的成本。

这一时期，美国放松政府规制的改革措施主要包括：①1975年美国政府取消了证券市场股票委托手续费的有关规定；②1978年又通过了《航空业解除管制法案》，取消了“国内航空管理委员会”的大部分进入管制和价格管制；③此后，美国政府相继放开了在天然气价格、石油价格、汽车运输、铁路运输、电力电话设备、银行等领域的规制。

放松规制的改革给美国的经济发展注入了更多的活力，20世纪90年代美国经济持续高速增长，虽有众多原因，但放松规制的改革可以说是其中非常重要的因素之一。

（三）强调政府规制的边界及政府管理活动的法治化

就近期情况而言，美国政府的职能有的在加强，有的在削弱。正在加强的领域主要是保证公平竞争、法规规制、司法、提供公共服务及社会福利保障等方面的职能，有所削弱和放松的主要是除军工之外的生产部门。^[6]

从总体上讲，美国政府的主要职能是制定经济政策、征税、提供社会保障（救济、福利、保险等）、促进社会公平、提供公共产品等，政府并不直接从事经济工作，不介入私营企业的具体事务。虽然美国的邮政、电信及铁路由政府直接经营，但并不以营利为目的。

美国有完善的保障市场经济正常运行的法律制度，为市场机制的自由运行及高效政府的治理活动，创造了规则化的秩序框架。政府对经济活动的管理与规制，主要是通过法律规范进行的。美国承袭了欧洲的传统，特别是英国的法律，以此来处理个人与政府、个人与个人之间的纠纷。美国有关经济的立法非常多。这些法律的制定与实施，旨在保证市场经济的正常运行，保护市场主体自由进入或退出，鼓励各种经济要素自由流动，保证平等竞争规则的贯彻和政府的调控与规制措施得以“规则化”地实施。

专栏1

西方经济学关于投资管理与监管的主要理论观点

依据西方经济学理论，政府对投资的管理或规制是政府部门依据法律的授权，为保证市场公平与公共利益，针对各类投资主体的投资活动，进行必要的规范、限制和约束的干预行为。从规制的手段来看，政府规制可分为以行政手段为主的直接规制和以法律手段为主的间接规制两种。从规制的内容来看，政府规制可分为经济性规制和社会性规制两大类。经济性规制主要是解决由自然垄断、过度竞争和信息不对称造成的问题，其适用范围主要在自然垄断和存在信息偏差的领域，政府部门将通过行政许可等手段，对企业投资的进入与退出、价格、服务质量等有关行为加以规制与约束。社会性规制则主要解决社会外部性问题（如环境污染、自然资源保护、公共卫生安全、消费者权益、劳动就业安全与健康福利等），政府部门将通过制定一定的标准，对企业的相关投资活动进行必要的约束与规范。

由于同时存在市场失灵与政府失灵，政府对市场主体的规制就如同一把“双刃剑”。因此，西方经济学理论关于投资管理与监管的主要论述，一是侧重于分析、论述政府监管的合理性，二是侧重于阐明政府监管的适度性与有效性。从合理性看，因为存在市场失灵，特别是私人投资在某些领域具有很大的外部性，造成社会边界成本远大于私人边界成本，所以需要政府对微观主体的投资行为进行必要的外部性监管，这就是政府监管存在合理性的经济学理由。从适度性与有效性看，因为存在监管中的政府失灵，所以政府的监管是要有边界的，为保证政府监管的效率，政府监管权限的制定与执行要纳入法治化轨道——监管权力的分权化、监管机构依法设立而相对独立是保证政府监管适度、高效、合理的重要前提。

（四）2008年“次贷危机”之后，美国的政府-市场关系又在经历着新变化

2008年“次贷危机”爆发引发全球金融危机，美国经济遭受重创，陷入严重衰退。2011年欧洲主权债务危机爆发，且呈现愈演愈烈的态势，严重拖累了尚未摆脱金融危机的美国经济。所有这一切引起了人们对美式自由市场经济和新自由主义的强烈质疑。奥巴马入主白宫后，先是在就职仪式上公开表示政府干预与市场调节并不是完全对立的，认为政府不在大小，而在于能否起作用，能否提供更多的就业机会和医疗保障；市场没有好坏之分，市场具有创造财富、拓展自由的能力，而缺乏监管的市场会失去控制，偏袒富人不可能使国家持久繁荣。接着奥巴马采取了一系列反危机的经济刺激政策，同时对美国市场经济体制的主要方面也进行了重大调整，遂使美国市场经济体制发生重大变化，变化的方向是在以下几个方面不断强化政府对经济的干预：通过国有化方式救助金融机构和大公司，防止经济崩溃；实施产业政策，努力推动“再工业化”战略；积极推动医疗保险制度建设，国家在提供医疗保险方面承担更多的责任；政府出资大力支持新材料、新能源等新兴产业的发展，努力提升美国经济的竞争力；放弃贸易自由化政策，实施贸易保护主义。^[7]