一 发展型社会政策：背景与理念
20世纪80年代末90年代初以来，国际反贫困理论和实务界在对二战后长期主导发展中国家经济社会发展战略的“现代化发展范式”以及20世纪80年代以所谓“华盛顿共识”为代表的“新古典自由主义范式”的理念和政策后果的系统批判基础上，逐步形成了发展型社会政策理念。发展型社会政策聚焦于超越基本需求满足的能力建设，试图融合经济发展与社会政策目标，强调跨部门的整合协调，注重社会政策的风险预防与包容能促功能，日益成为国际社会政策领域占主导地位的政策范式，成为整合20世纪90年代以来社会福利政策领域中各种新思维、新观念与新实践的有效政策框架。
本部分主要概述发展型社会政策形成的背景，总结发展型社会政策的基本理念或主要特征。在概述发展型社会政策背景过程中，简要剖析一下发展型社会政策与同时期崛起的“第三条道路”福利理论以及“资产建设”福利理论之间的关系，探讨发展型社会政策作为一种有效整合各种新福利观念框架的潜力，为探讨发展型社会政策理念下可持续生计框架奠定理论基础。
（一）发展型社会政策产生的背景
发展型社会政策理念主要是在对二战后发展中国家反贫困政策范式和实践后果反思批判的基础上发展出来的，同时，也汲取了社会福利政策领域中为应对新古典自由主义挑战而发展出的各种社会福利政策新观念。
众所周知，二战后崛起的广大发展中国家面临着工业化难题，所要解决的突出问题是从农业社会向工业社会转型，发展经济学中的现代化理论范式应运而生。该范式强调国家集中资源实施工业化战略，实现大规模经济结构转型，将传统的农业经济逐步向工业化经济转变，将剩余劳动力从农业领域向以城市为基础的工业领域转变。该发展战略认为，伴随着大规模工业化与城市化进程，大规模贫困现象将自然得到缓解或消除。[1]的确，二战后世界范围内长期存在着的大规模贫困主要集中在广大发展中国家的农村领域，现代化发展范式认为消除大规模贫困的要点在于实施工业化战略，工业化进程中的资源扩散机制以及补偿机制必将大规模减少广大发展中国家的贫困人口。然而，现代化发展范式由于过于强调国家在经济社会发展中的单一主导作用、过于聚焦于工业化宏观经济目标、过于强调实施大规模国家项目，而客观上忽略了广大贫困人口的现实生计需求以及资源的再分配，无视贫困人群以及地方社区的自主性，严重低估了贫困现象的复杂性，还一直伴随着官僚式的粗放低效问题。大量的研究表明，国家单一主导的现代化发展范式虽然极大地促进了工业化经济的发展，但在减少贫困与降低不平等方面成效甚微。[2]20世纪70年代，在对现代化发展范式的系统反思下，世界银行开始强调在经济发展过程中国家必须采取必要的社会干预政策及高度重视贫困群体的基本生活需求，呼吁缓解或消除无法忍受的大规模贫困现象，促进资源再分配的公平性。[3]1976年，在瑞士日内瓦召开的世界就业大会上，国际劳工组织倡导一种替代现代化发展范式的新型发展观，即人类基本需求发展观，强调经济发展要把人类的基本需求满足——物质的和非物质的——放到首要位置，发展的目的是满足人类多样化的基本需要，尤其要高度重视贫困群体的物质与非物质的最低需求满足，把经济发展与社会发展相结合，采取国家干预措施消除贫困，缓解经济社会的不平等。[4]自此以后，国际反贫困理论与实践逐渐扬弃了国家单一主导的现代化发展范式，强调在公平中寻求发展，在经济发展中注重贫困群体的基本需求满足与潜能的开发，国家主导的大规模干预项目逐渐被强调不同地区条件约束下的小规模干预项目所替代，并注重项目干预的跨部门整合。其中比较具有代表性的思路是“整合化农村发展项目”（IRDPs），“这些项目内含一些合成性干预措施，试图在农业生产增长的基础上辅之以基本医疗服务、教育、环境保护以及其他一些服务……尽管这些思路出现了一些问题，但包含在其中的整合化和跨部门合作的理念已经被纳入了许多小规模发展规划之中，并被尊崇为指导原则”[5]。另一种对传统现代化发展范式和国家自上而下的项目干预战略持批判态度的是强调反贫困中的社区发展路径。社区发展路径批判传统现代化发展范式忽视了地方社区的情境多样性以及社区民众参与的重要性，主张反贫困的关键是动员社区民众的广泛参与，自下而上的社区民众参与是提升民众生活质量、消除贫困和社会剥夺的必要条件。[6]社区发展路径倡导规模较小且有针对性、能有效回应不同情境下地方社区居民多样性基本需求的社区发展项目，认为社区参与能有效提高社区民众的权能水平或自主性，提高贫困者的健康卫生、文化教育以及市场就业技能等人力资本水平以及增加劳动就业参与的社会资本，更有助于缓解或消除地方性贫困。社区发展思路在反贫困中特别强调基于社区本身资源开展与市场经济相适应的小微企业和小额信贷项目。其中典型个案是由2006年获得诺贝尔和平奖获得者、小额信贷模式创始人穆罕默德·尤纳斯（Muhammad Yunus）在1983年于孟加拉国基于社区创立的格莱明乡村小额信贷银行。该信贷银行开展社区合作信贷模式，支持地方性社区民众多人合作创办小微市场实体，共同担保贷款、分担风险。[7]面向穷人的小额信贷项目为地方社区贫困群体获得发展生计策略所必需的稀缺金融资源提供了一种可行的市场机制，通过鼓励和支持贫困民众利用社区资源开展合作，创办小微经济实体，勇敢地面向市场，积累市场化生存经验，进而实质性改变贫困状态。在对传统现代化发展范式的批判中所形成的发展理念与实践为发展型社会政策的产生奠定了实践基础。
发展型社会政策形成的智识资源，除了包括在对20世纪50～70年代盛行的传统现代化发展范式批判基础上发展而来的新发展主义理念以及社区发展范式的重要经验，还包括对新古典自由主义发展理念的诸多批判性反思。20世纪80年代，伴随着战后福利国家体制的衰落以及世界政治经济格局的演变，以芝加哥经济学派领军人物弗里德曼为代表的新古典自由主义以及以哈耶克、诺齐克等为代表的政治哲学传统中自由至上主义思潮逐渐占据上风。撒切尔夫人在英国以及里根总统在美国的执政开启了经济社会领域中自由化、私有化、民营化、市场化的变革。这场变革影响深远，以至于在20世纪90年代初形成了所谓的“华盛顿共识”：要求普遍解除管制、削减国家福利项目、减少公共开支、降低税率，推进经济社会的自由化与市场化。新古典自由主义严厉批判国家主导的传统现代化发展观以及战后福利国家体制，指责其经济效率低下、公共福利支出难以为继，并攻击战后福利国家体制导致了严重的福利依赖问题，破坏了工作伦理，形成了难以克服的贫困陷阱与贫困文化，不仅没有实质性地消除贫困，还带来了新的贫困问题。新古典自由主义发展观坚信通过市场化机制迫使个体参与劳动力市场，使之成为市场主体的责任担当者，并相信经济的繁荣会自然而然地消除大规模贫困现象，而必要的补缺性社会福利项目仅仅面向那些由于残障等原因无法参与就业市场的贫困个体或家庭，发挥有限的社会安全网功能。新古典自由主义范式突出了自由市场机制在经济社会发展中资源有效配置的重要功能，然而，由于自由市场机制内在的缺陷以及有效功能发挥条件的局限约束，其并不能使经济的繁荣自然而然地惠及普罗大众。相反，伴随而来的是急剧扩大的经济不平等，贫富分化在随后的几十年中也达到了前所未有的程度。激进的自由主义变革由于忽视了传统社会、政治与文化条件的约束，带来了社会的持续动荡和长期撕裂等非预期后果。另外，其由于漠视了贫困问题的复杂性，并没有实质性解决大规模贫困问题。伴随着新古典自由主义学者们在智利皮切诺特政府时期自由化试验的失败，人们逐渐认识到新古典自由主义发展范式并不像其所宣称的那样，能够实现经济的持续繁荣与贫困的显著减少。事实上，尽管经济发展一直是缓解和消除贫困的必要条件，然而，单靠市场经济的自然扩散并不能解决贫困难题，贫困问题的复杂性传导机制内在要求摆脱贫困需要更多的必要条件。
20世纪90年代以来，理论和实务界对新古典自由主义发展范式进行了深刻的反思，逐渐认识到，尽管市场化机制在促进资源有效配置以及经济繁荣方面具有不可替代的核心功能，然而，自由市场资源配置功能的有效发挥是有诸多条件的，其在财富再分配上具有不断扩大贫富分化的内在冲动。仅仅盯着经济的增长而忽视经济发展所必需的社会、环境、制度、信息、人力等必要条件是极其狭隘的，不断扩大的贫富分化以及持续恶化的社会、环境以及贫困问题，反过来也会损害市场机制对资源有效配置的可持续性发挥。因此，长期有效的可持续性发展离不开市场机制与政府的有效干预，在经济发展与社会发展之间必须进行恰当的平衡。在经济学界，以斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）[8]为代表的经济学家们主张超越狭隘单一的“华盛顿共识”，强调经济发展的制度性条件，追求经济与社会、环境与人的进步的协调发展，强调共享经济繁荣、财富公平分配的重要性以及民众广泛参与发展的必要性。因此，要获得长期可持续性发展必须澄清政府与市场的功能边界，恰当平衡政府与市场的作用。[9]关于这些，秉承芝加哥经济学派精神的新制度主义经济学家们也难以否定。[10]超越新古典自由主义的狭隘“华盛顿共识”、走向“后华盛顿共识”在经济学界得到了充分的学理支持。
面对日益加深的全球化趋势以及（新古典自由主义所提出的）社会福利政策领域必须共同面对的时代议题和挑战，社会政策学界基于不同背景资源发展出了诸多福利政策新思维。其中比较典型的是如下三种：以安东尼·吉登斯为代表的“第三条道路”福利思想、迈克尔·谢若登所倡导的资产建设福利理论以及以詹姆斯·梅志里为代表的发展型社会政策理念。吉登斯所倡导的超越左与右的“第三条道路”，在扬弃了传统社会民主主义以及新古典自由主义的基础上，倡导积极的福利政策，强调社会福利政策与经济发展的融合性、提升个人或家庭的能力建设，使个体成为积极的风险责任承担者，在全球化风险社会中不断增强个体抵御非预期风险的能力。[11]“第三条道路”福利思想聚焦于国家的社会投资功能，倡导建立社会投资型国家，强调国家应致力于“投资机会平等或机会的再分配，以消除社会排斥，促进社会融合；重点投资于人力资本建设领域，强调教育与培训的投入，发展终身学习的教育理念；注重劳动力市场参与和公共参与，培养公民的社会责任担当能力，培养有竞争力且负责任的公民，使公民成为‘责任风险承担者’（Responsible Risk Takers）；在福利传递机制上，主张优先利用市场配置资源，国家、公民、社会组织积极参与，构建一种平等的合作伙伴关系”[12]。谢若登在批判性反思长期以来以收入与消费为本的福利政策基础上，强调穷人股本占有的重要性，主张应把穷人的金融资产建设作为福利政策的关注重点，倡导资产为本的福利政策理念和实践。用他的话来说，就是“在过去几年里，我一直在深入思考美国的社会政策，尤其是福利政策，并且产生了一个与众不同的想法。这个想法可以非常简明地概括为：我们应该更多地关注储蓄、投资和资产积累，而不是像以前那样将福利政策集中在收入和消费。或许可以用‘股本占有’ 一词来概括这一想法，它表明如果穷人要摆脱贫困——不仅仅从经济上，而且是在社会与心理上——他们必须在体制中积累一种‘股本’。体制中的股本意味着以某种形式拥有资产。我将这种新的观点称作‘以资产为基础的福利政策’。与仅仅提供物质支持不同，以资产为基础的福利政策寻求社会政策与经济发展的整合”[13]。为此，谢若登总结并发展出了资产的福利效应理论以及作为资产为本福利政策实践工具的个人发展账户（Individual Development Accounts，IDAs）。关于以詹姆斯·梅志里为代表所发展出的发展型社会政策理念，上文曾论述，其在总结发展中国家反贫困政策实践的经验教训以及对社会福利政策中传统发展主义理念的深入挖掘基础上，主张经济发展与社会政策的目标整合，倡导贫困群体的可持续生计能力建设以及跨部门的整体性、包容性的福利政策机制。
三种典型的福利政策理论都强调社会政策与经济发展的内在一致性，这并非偶然，是对新古典自由主义向整个福利政策界提出的时代挑战的一致性回应。目前看来，在面对新古典自由主义的效率责难或可持续性挑战的时代议题上，也只有强调社会福利政策与经济发展的内在一致性，才能有效回应新古典自由主义所发起的挑战。正是在这种背景下，20世纪90年代以来所发展出的各种社会福利政策新思维有着内在的趋同性：致力于整合经济发展与社会政策的目标，寻求二者内在一致性的政策实践及其各种潜力。由于目标的趋同性，三种典型的福利理论在具体福利政策理念与实践上具有内在的一致性与较强的互补性。一方面，三者都主张国家在社会投资中的基本功能和责任，强调能力建设，注重教育投资与劳动就业市场技能培训，主张多元主体治理机制与公民参与等。另一方面，三者之间存在着较强的互补性，也就是说，各自聚焦的侧重点有所不同，而且可以被整合到一个统一的框架结构中。具体来说，“第三条道路”福利理论是更为宏大的福利政策观念，其更注重宏观的、普遍性的社会性投资，尤其是教育投资与劳动就业技能投资。资产建设福利理论主要聚焦于穷人金融资产的制度性积累，在具体操作上，不赞成日益宽泛而往往流于形式的福利目标，认为应该持有一种实用主义取向，通过穷人的资产建设这一具体政策抓手来实现社会福利政策的核心目标。[14]相比之下，发展型社会政策不仅强调宏观上国家必须担负的社会投资性责任，而且强调个体或家庭微观层面可持续生计资产建设，综融了“第三条道路”福利思想与资产建设福利理论双方的核心主张，具有极强的包容性，可以作为一种统合性政策框架，整合本质趋同、各有侧重的不同福利政策新思维或新观念。另外，还需要强调的是，20世纪80年代末90年代初期以来社会政策界发展出的这三种典型的新观念，分别具有不同的政策实践背景与理论资源。具体来说，以安东尼·吉登斯为代表的“第三条道路”福利思想，主要是在西方资本主义福利国家——尤其是西欧战后福利国家体制——的经验教训基础上发展出来的，其更多地继承了社会民主主义的福利传统资源，尤其强调在日益加深的全球风险社会挑战面前，如何变革国家福利体制以有效应对非预期风险以及新古典自由主义的挑战。迈克尔·谢若登的资产建设福利理论主要是在美国福利政策实践经验的反思基础上发展出来的，尽管其有着与“第三条道路”福利思想同样的改造传统福利政策范式的伟大抱负，但其明确强调所有的福利政策重点应该聚焦于为穷人家庭开展资产建设——更准确地说是金融资产，而非把重点放到不切实际的、往往流于形式的诸多政策行动上，具有非常鲜明的美国实用主义特征。相对而言，发展型社会政策理念则主要是基于发展中国家长期反贫困政策的经验教训以及传统社会福利政策领域中发展主义资源的基础上逐渐形成的。[15]发展中国家的贫困家庭面临着远比发达国家严重得多的各种资源障碍、制度缺陷以及其他脆弱性环境基础。因此，更具包容性的发展型社会政策理念具有整合各种政策新思维的先天优势与能力。换言之，“第三条道路”福利思想以及资产建设福利理论等诸多新观念与新主张都可以在发展型社会政策的框架下得到合理的统合。接下来简要概括一下发展型社会政策的基本理念。
（二）发展型社会政策的基本理念
尽管学术界对发展型社会政策的定义并不一致，各种号称发展型理念的具体政策也千差万别，但20世纪90年代以来，对发展型社会政策的基本理念或原则的认识逐渐趋于一致。[16]那么，发展型社会政策的核心理念有哪些？换言之，一项社会政策具有何种特征时才能被称为发展型的？下文对此简要概述。
（1）可持续能力发展理念。从个体或家庭的微观视角来看，发展型社会政策的基本目标直接聚焦于个体或家庭基本需求满足之上的可持续能力发展。“发展型社会政策的倡导者批判那些一味向贫困人口转移资源而满足其社会需要的政策措施……（传统的政策）只能把穷人的收入维持在不可接受的低水平上。而发展型社会政策不是建立在资源分配基础上的静态方法，而是建立在对社会变迁之需要的动态概念上，致力于培养人们的能力。”[17] 发展型社会政策注重通过社会政策制度变革促进人们基本需要满足之上的能力发展，尤其是对贫困群体而言，社会政策的核心目标要着眼于贫困个体或家庭的可持续生计能力建设。
（2）整合经济与社会发展目标。从整体性的宏观角度看，发展型社会政策致力于整合经济发展与社会发展目标，强调社会政策与经济发展的内在一致性。“发展型社会政策的支持者们认为，在发展过程中，社会政策必须和经济政策放在同等重要的位置上，经济政策应该产生切实的社会效益，而社会政策应该积极推动经济发展……发展型社会政策不仅能够在无伤经济发展的前提下提高人们的福利水平，还能够促进经济发展。”[18] 发展型社会政策通过协调经济与社会发展目标，主张国家投资于经济与社会发展的一致性领域，强调社会性投资不仅有助于促进人们的福祉与能力发展，而且是经济可持续发展的前提条件与生产力要素内容本身，进而消解了新古典自由主义对福利政策效率议题的长期责难。
（3）社会性投资聚焦于各类资产建设与劳动力市场参与。发展型社会政策支持者们认为，无论是从个体或家庭微观的可持续生计能力建设，还是从整合经济发展与社会发展目标的宏观效果来看，社会性投资的核心领域应聚焦于各类可持续生计资本建设以及消除劳动就业创业中存在的制度性障碍，进而促进劳动力市场参与。人力资本投资是发展型社会政策所重点强调的投资领域之一，教育、就业技能培训、健康促进等具体领域是人力资本投资关注的核心。在人力资本投资领域中，有未成年子女的贫困家庭又是人力资本投资的焦点对象。发展型社会政策注重社会资本建设，尤其是社区社会资本建设。诸多研究表明，社会资本不仅自身具有内在价值，而且有助于个体或家庭的能力提升以及促进经济长期健康发展。[19]除了人力资本与社会资本，在现代高度发达的资本市场背景下，金融资本建设越来越引起社会政策研究者的高度重视。迈克尔·谢若登强调要使贫困家庭摆脱贫困，福利制度必须从单纯以收入和消费转支为目的，向鼓励和支持贫困家庭的金融资产积累转变。[20]制度化激励贫困家庭开展金融资产建设已经成为发展型社会政策的基本主张之一。在政策切入点或重点抓手上，发展型社会政策一方面强调各类资产建设，另一方面强调社会性投资还应着力于促进劳动力市场参与，消除一切阻碍劳动力就业、创业参与的制度性障碍。[21]
（4）整体协调性理念。从政策机制过程来看，发展型社会政策强调跨部门、多领域的整体协调性原则。发展型社会政策充分认识到贫困现象的复杂性，能力建设尤其是贫困家庭的可持续生计发展，因其涉及多个政策主体、各种资源投入以及不同政策项目，在政策运行机制过程中，必须基于比较优势视角，发挥跨部门、多领域的整体协同作用，只有这样，才有可能实现政策的基本目标。整体协调性理念尤其要求尽力消除各种内在不一致的政策制度和实践，要使各种政策制度和实践项目协调一致，发挥合力效应。另外，发展型社会政策本质上是一种整体性社会政策，在综融强调政府主导社会性投资的国家主义思路、强调市场功能的企业化思路以及强调社区发展的平民主义思路三种政策范式各自适切功能的基础上，注重通过多元整合方式应对复杂多样的现实挑战（见表2-1）。[22]因此，发展型社会政策的整体协同原则决定了其必须具有较强的开放包容能力，是一种多维度的社会政策概念。
表2-1 规范性理论及其社会政策意涵
续表
综上所述，发展型社会政策在对现代化发展范式以及新古典自由主义范式反思批判的基础上，综融了20世纪90年代以来的各种社会福利政策新思维和新观点，通过聚焦于个体或家庭的可持续生计能力建设，整合经济发展与社会发展目标，强调社会性投资要投资于对生计能力具有基础性作用的各类资本建设，鼓励劳动力市场参与，为解决当代经济社会发展的诸多关键性议题（尤其是贫困现象）提供了一种整体性的发展思路。针对城市贫困家庭可持续生计问题，发展型社会政策提供了基本的政策理念和指导原则。一种完全契合于发展型社会政策理念的可持续生计框架被逐步发展出来，可以成为城市贫困问题的基本分析框架和实践政策工具。下面对可持续生计框架及其相关重要问题进行剖析，阐明本研究的基本分析框架。