第二章 城市发展论
第一节 城市和谐发展战略
当计划经济向市场经济、农业社会向工业社会与城市社会转型，各种矛盾充分暴露，并随着城市化进程加快转移到城市内时，城市就成了各个阶层各种利益矛盾的交织处、社会问题的聚合地和公共安全的聚焦点，城市和谐就成了社会和谐的重要内容，构建和谐城市就成了当前湖南大力推进城市化进程中一个极其重要而紧迫的战略任务。
一 湖南城市和谐发展现状审视
湖南自2001年确定城镇化发展战略以来，城市化进入快速发展期，城市发展发生了天翻地覆的变化，给人们工作生活带来量的增长和质的提高。2004年，湖南城镇居民人均可支配收入达8617.48元，各项指标显示，已整体跨入小康社会。但仅仅如此，对全面构建和谐城市而言还远远不够，特别是当湖南人均GDP突破1000美元大关时，根据国外经验，这是一个关键期。这一时期将迎来工业化、城市化高速发展，同时也是社会经济矛盾的高发期。把握得好，可保持经济的持续高速发展；把握得不好，就会出现贫富悬殊、两极分化、社会不安的拉美现象。从目前情况看，湖南城市不和谐现象已经凸显，必须引起高度警觉和重视。
1.收入差距持续拉大：凸显城市分配失衡
（1）城市居民收入差距继续扩大。资料显示，1997～2000年，湖南城市10%最高收入家庭人均可支配收入一直是10%城市最低收入家庭人均可支配收入的4倍多，2001年扩大到8.06倍，2002年更拉大到12.11倍，这是贫富差距扩大最迅猛的一年。2003年差距缩小到6.28倍，但仍高于2000年以前的水平。2004年收入差距又在拉大，2005年1～7月数据显示，二者之比又升到9.70∶1的高位，其中10%最低收入家庭人均可支配收入为1696.21元，不到全省平均水平的1/3，比2004年同期减少116.6元，下降6.4%；而10%最高收入家庭人均可支配收入为16460.54元，是全省平均水平的3倍，比2004年增加3985.64元，增长约32%。10%最高收入家庭户与10%最低收入家庭户的人均收入之比由2004年同期的6.88∶1扩大为9.70∶1，高出将近10倍，高收入户的收入在基数较大的基础上实现了较快增长，使得高、低收入户之间的收入差距进一步扩大（见表1）。
表1 湖南城市居民收入差距变化情况
（2）城市居民与县城居民收入差距继续扩大。资料显示，湖南地级市市区居民人均可支配收入与县城居民人均可支配收入差距也在逐步扩大。以2004年为例，湖南地级市居民人均可支配收入9224.55元，较2003年增加1074.28元；县城居民人均可支配收入6526.24元，较2003年增加475.8元。市、县收入差距由上年1.35∶1扩大到1.41∶1，绝对差距相差约2700元。以2004年全省城镇居民人均可支配收入8617.48元为参照，地级市居民可支配收入高于全省平均水平607.07元，县城居民可支配收入则低于全省平均水平2091.24元。换言之，就是还有相当一部分县城居民收入还未达到全省城镇居民的人均收入水平。据湖南省统计局在对全省11个市县调查后的数据，这一差距在进一步拉大。长沙、株洲、岳阳三个城市的居民人均可支配收入已超过万元，其中，收入水平最高的是长沙市，达11029.6元，而收入水平最低的新化县仅为5732.58元，最高与最低的收入相对差距已由2003年同期的1.80∶1扩大到2004年的1.92∶1，绝对差距已高达5297.02元，约高出一倍。城市与县城居民收入差异日益突出（见表2）。
表2 湖南城市与县城居民收入比较
（3）城乡居民收入差距继续扩大。2000年，湖南城镇居民人均可支配收入为6218.70元，农村居民人均纯收入为2197.16元，二者之比为2.83∶1，即城镇居民收入是农村居民收入的2.83倍；2004年城镇居民人均可支配收入达8617.48元，农村居民人均纯收入只有2838元，二者之比扩大到3.04∶1，城镇居民收入是农村居民收入的3倍多。4年时间，城镇居民收入已增加了2398.78元，年均增加近600元。农村居民4年共增加640.84元，只相当于城镇居民一年的收入增加额度，显然农村居民收入增长过缓。恩格尔系数分析也是如此。联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%～59%为温饱，40%～49%为小康，30%～39%为富裕，低于30%为最富裕。从湖南近年恩格尔系数看，城镇居民恩格尔系数保持在35%附近，说明城镇居民生活质量整体提高，总体达到小康水平。但农村居民2000～2004年，恩格尔系数分别为54.2%、52.9%、52.5%、51.9%、54.1%，这不仅表明农民生活仍处于温饱阶段，而且随着2004年农村恩格尔系数高走，显示出贫困化趋向（见表3）。从全国农村恩格尔系数排序看，也凸显出湖南农村的差异。在全国31个省市区中，湖南农村恩格尔系数排第25位，不仅高出全国平均水平6.9个百分点，而且在中部六省中也处于末位。这种状况意味着湖南在农业人口向非农人口转移中，农民通过教育等能够提高自身素质，但适应城市工作、生活方式的文化教育消费受到较大制约和限制。
表3 湖南城乡居民收入差距变化情况
上述三个层面收入差距的持续扩大，不仅凸显出贫富不均已达临界点，必须尽快加大利益调节和利益补偿力度，缩小差距，而且凸显出贫富差距的形式变化，而这种变化比贫富差距简单的扩大更为可怕。城镇两极分化相对于城乡两极分化具有更大的社会不稳定性。首先，城镇两极分化恶化了城镇居民的幸福感，并给社会和谐带来不容忽视的负面影响。据《2004年中国居民生活质量报告》，城镇居民对总体生活的满意度明显低于农村居民。同样是贫富不均，城镇两极分化对居民幸福感的破坏却大于城乡两极分化，其原因在于“邻居效应”，农村低收入者生活在一个收入水平普遍较低的局部群体之内，没有太多的外在贫富刺激，而城镇低收入者身边却充斥着收入成倍于自己的人群，这种显而易见的巨大反差很自然地让幸福感大打折扣。其次，相比于农村颇为自给自足的经济结构，城镇居民的生活成本更加高昂，这使得城镇低收入者的相对购买力更低，给其带来了与日俱增的生存压力。城镇两极分化对幸福感的破坏成了城镇社会稳定的最大风险因素，很容易使相当一部分城镇居民，特别是生活在贫困中的最低收入居民对社会预期失望甚至破灭，由对具体事情的不满引发对社会、对政府的不满，继而诱发群体事件、恐怖事件、破坏案件和人身伤害事件的发生，影响城乡社会稳定。据了解，湖南发生的一些群体性上访事件大都是要求改善待遇、增加工资。
2.东西差距持续拉大：凸显城镇区域发展失衡
由于历史、地理等原因，湖南经济发展的地区差异较大，从东北向西南倾斜，大致是湘东北的长沙、株洲、湘潭、益阳，湘北的岳阳、常德，湘南的衡阳、郴州、永州，湘中的娄底、邵阳，湘西的张家界、湘西州和怀化，湖南城市及农村的经济社会发展大体都沿承了这一特点。按2004年人均GDP这一最能反映地区经济发展水平的指标观察湖南市县，长沙市区人均GDP达29482元，为全省最高水平，最低是张家界市的桑植县，只有2896元，前者是后者的10倍多。这一结果与按照农村小康生活六大指标体系对全省进行比较分析得出的结果相吻合。从全省看，在平均水平之上的是“一点一线”地区，即长沙、湘潭、株洲、岳阳、衡阳、郴州；其他8个市州即益阳、邵阳、常德、永州、娄底、怀化、张家界、湘西州，均在全省平均线之下。发展较慢的是湘西地区，其中湘西州和张家界市18个指标有6个指标的实现程度为负数，地区差异由此可见一斑（见图1）。
图1 2004年湖南农村全面小康建设实现程度
资料来源：湖南省统计局。
地区差异的悬殊不仅表明经济发展态势的优劣和区域物质生活状态的差异，更严重的是由此带来的区域性治安、贫困、失业、失学等影响社会秩序和稳定的问题。发生在法国巴黎郊区、波及200个市镇的严重骚乱，根本原因就是贫富差距、区域差距过大（骚乱地区人均收入只有其他地区的60%）。
3.不断产生低素质国民：凸显城乡教育失衡
教育是社会各个阶层、各个群体能够依靠个人努力奋斗向上发展，并自主改变命运、改变生存状态，赢得更大发展空间的最有效通道。古往今来，众多底层弱势群体通过受教育改变了命运。时至今日，教育仍是每个国民赖以安身立命、向上升迁的主要途径、依靠和首选。多年来，湖南一直遵循着“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育”的方针，努力发展教育事业，提高国民素质。但湖南毕竟是农业人口占65%的欠发达地区，经济实力不强，城乡教育失衡现象依然存在，有悖于构建和谐城市的低素质国民仍在产生。
湖南人口素质不仅整体偏低，而且仍在继续生产着相当数量的低素质国民。从目前湖南教育结构看，学前教育、高中教育和高等教育中本科以上教育发展滞后，已成为制约湖南教育整体素质提升的瓶颈。资料显示，2004年湖南每万人在幼儿园人数只有97.7人，共约65万人，如果以3～6岁幼儿为基数计算，则入园率仅为22%～26%，也就是说，只有约1/4的适龄幼儿接受了学前教育，有约3/4共180万左右的适龄幼儿排除在学前教育之外。学前教育被喻为知识启蒙、智力开发的黄金时期，是现代教育的重要内容和不可缺少的重要环节。从世界中等发达国家幼儿教育情况看，20世纪90年代末3～6岁幼儿入园率平均在70%以上，也就是说，湖南要有年均约160万的在园幼儿数，才能达到发达国家水平，而湖南1999～2004年的年均在园幼儿数只有60余万，这意味着湖南省年均有100万儿童没有享受到早期智力开发。在中部六省比较中，湖南每万人在园人数低于山西的193.5人、安徽的113.0人、江西的154.7人、河南的154.2人、湖北的98.0人，居倒数第一。这种状况对儿童智力的开发和今后的发展极其不利，也不利于未来竞争。
从小学入学情况分析，也反映出正在产生着相当数量的现代文盲。2000年湖南学龄儿童总数645.08万人，在校学龄儿童634.9万人，二者之差为10.18万人，也就是说，有10.18万名学龄儿童没有上小学的机会；2001年有11.88万名；2002年有16.1万名；2003年有6.29万名；2004年有6.35万名，5年约有50万名适龄儿童（可能有重复计算）不同程度地放弃或没有进入小学学习。从初中阶段看，2000年湖南初中三年巩固率为86.21%，2004年初中三年巩固率上升到90.43%，即便按2004年巩固率匡算，初中三年至少有1/10约30万名青少年不能完成初中学业。
高中阶段，2000～2004年初中升学率分别为51.15%、60.45%、62.5%、65.71%、66.4%，尽管升学率在不断提高，但毛入学率只有47.6%，这组百分比的绝对值大约是，5年时间约150万名初中毕业生放弃了高中阶段的学习；在招入高中的学生中，又有100多万名没有进入高中就读。也就是说，近年湖南又产生了约50万名小学以下文盲半文盲，30多万名肄业初中生和250万名未升学的初中毕业生。这一现状与中部六省比较也处于落后地位（见表4）。在中部六省6岁以上人口受教育程度比较中，湖南小学程度占6岁以上人口的33.73%，高于全国平均水平，也高于山西、安徽、河南、湖北，位居中部第2位；初中程度占人口的40.90%，高于全国，居中部第3位。这意味着，在未来的若干年内，湖南以低层次文化人口为主体的状况仍不能有大的改观，低素质仍将成为人口转移中人们就业、创业、谋生的最大障碍，成为人们依靠自身努力缩小贫富差距的最大瓶颈，成为城市中新的潜在弱势群体和不稳定因素。
表4 2004年中部六省6岁以上人口受教育程度比较
4.失业增速高开高走：凸显城镇就业失衡
湖南自20世纪90年代中期以来，就业压力逐渐显现，失业率逐步高走，城镇登记失业率由1990年的2.7%上升到2004年的4.4%，绝对值由15.9万上升到43万。从2004年劳动力供求状况看，供大于求的矛盾仍十分突出。2004年湖南新增城镇劳动力97万人，国有和其他经济类型下岗、歇岗和富余人员100余万，即2004年湖南劳动力总供给约200万人；减去城镇新增就业56.52万和按城镇登记失业允许结转下年的43万，供大于求的剩余劳动力在100万左右，换言之，就是有140余万人需要就业和再就业，如果考虑到农村有近1000万的富余劳动力，失业状况将更加严峻。这一现状也从城镇登记失业人员年均增长速度上反映出来，1996～2000年城镇登记失业人员年均增长速度为0.12%，2000～2004年飙升到8.52%，4年增长了8.4个百分点，速度之快实为罕见。依照这一现实，2004年湖南城镇失业率可按两种口径计算，城镇登记失业率（登记失业人数除以从业人数）为4.4%，实际失业率（登记失业人数与剩余劳动力之和除以城镇劳动力总数）为8.5%。国际失业率警戒线为7.0%，湖南的失业率已超过国际失业率警戒线，这无疑敲响了严峻的预警信号。
从失业人口构成看，年青化趋势已越来越令人忧虑。据省统计局调查，2001年以来，30岁以下失业人口占总数的比重都超过40%，最高的2004年为53.7%。从失业人员失业时间和年龄分布看，失业时间只有半年，30岁以下的占38.2%；失业时间在半年到一年，30岁以下的占56.9%。这几年湖南每年新成长的劳动力均超过了100万，不能升学后都将进入劳动力市场，年轻人口短期失业人数增加虽然存在着年轻人择业比较灵活、经常处于失业状态的因素，但是在一定程度上也意味着“毕业等于失业”。由于年青人易冲动、易诱惑、喜群聚、无负担，所以，对社会稳定社会治安的威胁较大。法国巴黎骚乱还有个重要原因就是发生骚乱地区失业率高达20%，而15～25岁的青少年失业率高达36%。
从失业的内涵看，隐性失业正在加剧。以劳动者前一周的工作时间为时间段，2005年上半年湖南劳动者平均工作44.82小时，与2003年的46.6小时和2004年的45.1小时比较，继续呈减少的势头。劳动力抽样调查对就业人口的规定为，调查标准时点前一周从事了1小时以上有收入的劳动均为就业人口。因此就业人口中，有部分由于就业时间不足，即不能充分就业而实际上是“隐性失业”人员。省统计局资料显示，劳动者调查时点前一周工作了1～3天（按一天工作8小时计算，下同）的占4.4%，工作了4天的占8.1%。按照国际上的规定，周工作时间少于35小时的为就业时间不充分，湖南劳动者就业不足率最少为12.5%。全省有一成多的在业人口工作时间不饱满，处于“隐性失业”状态。特别是农林牧渔业“隐性失业”比例高达40%，采掘业为12.8%，工业企业也存在大批“隐性失业”劳动力。
5.社会保障发展滞后：凸显城镇“安全”失衡
社会保障是维护社会公平、实现社会公正的有效途径和手段，当社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，社会保障制度通过公费和必要的资金筹集和给付，对国民收入进行重新分配，并尽可能向低收入阶层倾斜，在高收入者与低收入者之间、健康者与疾病者之间、在职者与退休者之间、就业者与失业者之间，进行收入的转移，从而缩小社会成员的收入差距，使社会分配最终趋于公平。从这个意义上讲，社会保障是社会的稳定器和安全网，保障水平越高，社会的安全系数越大。但从湖南社会保障现状看，社会保障覆盖范围窄、参保率低、社会保障体系不完善是不争的事实。
资料显示，2002年湖南城镇参加养老保险、基本医疗保险和失业保险三项保险的人数分别占城镇就业人数的59.2%、51.4%和42.2%；2003年分别为54.6%、49.3%和40.5%；2004年分别为72.6%、50%和39.9%。尽管经过多方努力，参加养老保险和医疗保险的总人数在上升，但仍然还有近1/3和1/2共约700余万名的城镇就业人员游离于社保大门之外。随着产业结构调整和省属国有企业三年改革的推进，企业改制、破产、职工买断工龄等方面原因，使失业保险续费人员锐减，反映在参加失业保险的人数上，呈逐年递减之势，由2002年的42.2%下降到2004年的39.9%，减少了2.3个百分点。而下岗失业人员每年则以几十万甚至上百万的规模呈现，这种逆保现象不仅影响到这部分人的生存状态、心理承受能力和对改革预期的认可程度，而且影响到湖南城市整体的稳定。
我们还必须看到，社会保障凸显公平缺失，突出体现在城乡差别上。与近年城镇强制性推进社会保险相比，农村居民在社会保障边缘化上停滞多年。湖南与全国多数地区一样，无论农村合作医疗覆盖率，还是养老保险覆盖率都相当低。农村合作医疗尚在试点阶段，2004年，覆盖率只有8.5%，这意味着湖南有3400万农村居民还没有沐浴到合作医疗的阳光，农民成了最大的自费医疗群体和埋单人，“有钱吃饭，没钱看病”的现象在农村十分普遍，因病致贫、因病返贫的现象不少。与此同时，农村养老保险基本处于停滞阶段，覆盖率只有3.3%，换言之，就是多达2700万名农村从业人员基本没有养老保险，他们是湖南社会的主体，是城市和谐稳定的前提和基础。
6.民众聚焦社会治安：凸显城镇“秩序”失衡
湖南近年社会治安大体保持平稳发展态势，警戒线下移、点面结合、群防群治，较好地保证了城市的安全运行。但问题的现实严峻性在于，湖南失业率高走、社会保障体系不健全、农民工大量涌入城市以及社会风气日下，使得社会治安问题区域性凸显，并成为广大民众关注的焦点。
据湖南省统计局一项调查报告，在评价自己所在地犯罪现象的严重程度时，认为赌博现象在本地区“严重”的占到了27.1%，入室盗窃犯罪“严重”占13.4%，未成年人违法犯罪占12.9%，认为制黄贩黄卖淫嫖娼、吸毒贩毒、制假贩假、拦路抢劫、流氓恶势力等犯罪现象在本地区“严重”的比重也都在10%左右。这反映出区域性社会治安问题仍较严重，像赌博这种丑陋社会违法犯罪现象在一些地区已相当泛滥，甚至成为滋生高利贷的土壤，成为偷窃、职务犯罪的诱因和家庭失和、打架斗殴的导火线。
调查同时显示，下列社会治安问题最影响群众安全感：第一是刑事犯罪，占调查对象的34.8%；第二是公共秩序混乱，占31.1%；第三是交通事故，占24.0%；第四是火灾，占10.1%。说明刑事犯罪和公共秩序混乱已在一定程度上对人民生命财产安全构成较大威胁，也是群众当前较为关注的问题。调查还指出，有12.3%的群众遭受过一次以上的不法侵害，即每平均10人就有1.2人遭受不法侵害。遭受不法侵害最多的是入室盗窃，占27.1%；遭扒窃的占17.7%；自行车被盗占14.1%；遭抢劫、抢夺的占9.7%。这些数据表明，老百姓遭受的不法侵害有将近70%与盗窃有关。这一调查结果与国家公安机关刑事案件构成结果基本一致。2003年公安机关立案的刑事案件中，盗窃案所占比重达66.92%，2004年上升到68.1%，不难看出，现在盗窃犯罪猖獗，已严重影响到人民群众的日常生活。
另一个值得注意的问题是，认为交通事故是最影响安全的比重比2003年上升了4.1个百分点，认为是火灾的上升了1.4个百分点。说明随着机动车辆数量和新持有驾照的人数迅速增加，加大了对交通秩序的压力，也导致了交通事故数量呈上升趋势。2004年湖南共发生交通事故23228起，死亡3769人，损失10274.07万元，其中特大事故85起，死亡326人。这不仅造成了人民生命财产的巨大损失，还直接影响到了每个家庭的幸福，导致社会纠纷。
二 湖南城市和谐发展理性分析
1.和谐失衡：非湖南城市所独有
城市和谐失衡是利益分配问题，也是经济落后、结构失衡、区域发展不平衡问题。从经济学角度看，是非均衡发展和效率优先的逻辑结果。这是因为，当社会总量不足以支撑全社会共同发展时，只能采取重点突破、优先发展原则，塑造城市核心增长极，提高辐射带动作用；当社会公共产品相当贫乏时，只能先以效率求发展，而这种战略的结果将出现地区之间、收入之间的失衡失和，甚至导致两极分化。从世界范围看，在由农业社会向工业社会与城市社会过渡中，大都采取过这种发展模式，也都出现过失衡失和现象，如20世纪30年代美国的南北部失衡、20世纪50年代日本东京与四国失衡等。从国内看，失衡失和亦有愈演愈烈之势。以我国中部、东部人均GDP为例，1978年，中部同东部相比，人均GDP仅相差154元，但在东部沿海地区先行发展政策主导下，“中部坍塌”已成现实，到1995年，人均GDP差额已扩大到3148元。尽管十五大提出缩小高低收入差距的问题，而实际上差距反而在继续扩大，至2004年，中部人均GDP与东部人均GDP相比，差额高达17447元。中部与东部之间的人均GDP之差，已经达到改革开放初期1978年的113倍。可见，湖南城市失衡失和现象非湖南所独有，而是社会经济非均衡发展的必然反映。问题的关键在于，面对湖南城市失衡失和现象，我们不应掩饰、推诿、弱化、漠视、压制它，而是应洞察、认识、了解、正视进而积极地破解它。
2.“政策凹地”：湖南城市失和的外在制约
“湖广熟，天下足”，这句民言道出了湖南、广东在全国举足轻重的农业地位，也给了湖南、广东农业大省的历史定位。但改革开放以来，首先施行向东部沿海地区倾斜的政策，使东部地区包括与湖南基本处于同一起跑线的广东先富起来；1999年推行西部大开发战略，明显促进了西部地区基础设施和生态环境建设与产业的发展；2002年，又提出了支持东北等老工业基地加快调整和改造的历史性任务，两年来使东北振兴卓有成效。在中央宏观政策大力向东部、西部、东北部倾斜之时，中部出现了“坍塌”现象。湖南作为中部省份，被定位在以发展农业支援大局为己任的位置上，也就是说，湖南要靠多产粮、产好粮支持全国发展。但湖南资源禀赋并无优势，“七山一水二分田”是湖南最真实的写照。“七山”只能植树造林，为此，湖南森林覆盖率高达40.63%；产粮只能靠“一水二分”，湖南硬是用排全国第19位、占全国3.04%的耕地面积，创造了排全国第7位、占全国5.62%的粮食产量和排全国第7位、占全国农林牧渔5.28%的总产值，贡献不可谓不大。在为国家作出贡献的同时，湖南把付出的成本全都自己承担，最典型地反映在人均收入上，几乎是20年一贯制的低收入。反映在财政支出中，湖南不得不拿出占财政总支出3.50%的资金用于抚恤和社会福利救济，拿出总支出10.41%的资金用于社会保障补助，尤其社会保障补助一项，在湖南财政支出中所占比重是浙江财政支出所占比重的4.3倍、江苏的3倍、山东的2.8倍、广东的4.4倍、福建的5.7倍，这不仅意味着当湖南用这部分资金构筑社会“安全网”时，发达省份可毫无顾虑地用作其他建设，而且意味着社会保障、抚恤和社会福利救济已成湖南当前社会发展的重点和难点。按理，在发达省份社会负担相对较轻情况下，应该承担更多的社会责任和义务，应该反哺曾经给予它们无私支援的欠发达省份。但现实并非如此，湖南与发达省份几乎承担着相同的税负水平，湖南与江苏比，税负只低0.65个百分点，比浙江只低1.45个百分点；与山东、福建比，分别高出0.37个和0.21个百分点（见表5），这是极不合理、极不公平的。湖南承受着难以承载的重负。
表5 2004年湖南与部分发达省份负载比较
3.“官本位”：湖南城市失和的重要内因
“官本位”是与民主法治相对峙的一种社会病态，主要体现为公权力的肆意扩张，封建主义的家长制、特权制、官僚制以及非程序性的权力运作方式的泛滥。它的危害在于产生制度化腐败，如“政绩”出腐败、专横出腐败、“国有”出腐败、项目出腐败、公款消费出腐败等。因此，“官本位”本质是私利化，是以损害、侵吞、掠夺国家和人民的财产、权利、意志为基础的反社会行为。湖南因受“重仕轻商”传统文化影响以及经济落后和资源匮乏的制约，“自古华山一条路”的“官本位”思想严重，“官本位”负面作用大，从近年群众不断上访及集中反映的问题、引起的冲突、导致的矛盾看，“官本位”已严重影响到一些城市的和谐与稳定。
湖南自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，上访量持续高走十余年，每年均以10%以上的速度递增，目前信访量已达50万件次左右，上访集中反映的主要问题：一是企业改制中的腐败及损害职工权益的问题，这是近年反响强烈、影响较大的问题。主要反映一些企业在权力的暗箱操作下，国有资产流失和职工权益受到侵害，表现为在合资、租赁、承包、出售、股份化时低估、贱卖国有资产，中饱私囊；尽量压低改制企业职工身份置换补偿标准；做出拖欠在职和离退休人员工资、职工医疗无保障、社保基金不到位等损害职工权益的行为。这方面问题以上访量大、牵涉面广、行为过激、集体上访居多，矛盾尖锐复杂而呈现出极不和谐的特点。二是“三农”问题。包括利用权力违规征占、买卖农民土地，补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置；农业附加税摊派不合理；乡村干部作风粗暴、干群矛盾突出、村委会换届选举不规范、村组财务管理混乱等问题，这是农村社区矛盾的聚焦点和突发源。三是城市扩容中出现的只重建设不顾群众利益，甚至损害群众利益的问题。如拆迁中不依法办事、补偿不到位、安置不落实的问题，并随着城市化进程加快上访量不断增加。有的以牺牲群众的利益为代价让利给投资方，为自己捞好处；有的擅自降低补偿标准，甚至为获取土地资本增值收益强行“圈地”。四是干部作风不正和违法乱纪问题。五是司法不公问题。这些问题无一不是特权制、官僚制以及权力违规、权力滥用、权力腐败的结果，它造成的影响和后果是严重的。我们经常看到，上访者动辄堵塞各级党政机关大门、上街静坐示威、拉扯横幅、拦截车辆，不仅造成群众围观、交通堵塞，而且严重影响到党和政府形象及在群众中的威望，影响到社会的正常秩序与稳定。
4.创新乏力：湖南城市失和的观念瓶颈
我们知道，构建和谐城市必须以物质为载体为依托，以不断提高人们的物质文化生活水平为准绳。要实现这一目标，必须不断创新，包括观念、工作、机制等各个方面，开创新局面，走出一条适合本省发展的新路子，而湖南缺乏的恰恰就是创新性思维。从改革开放的发展历程看，湖南基本上是亦步亦趋跟在别人后边，墨守于计划经济陈规。当投资沿海成为时尚时，湖南也跟着勒紧裤带投以重金，以至于出现“穷帮富”的滑稽局面；当湖南的药材市场与温州的鞋子市场都成为千夫所指的假冒伪劣市场时，温州用经济手段烧出品牌、烧出市场，而湖南用行政手段使市场不再复兴；当珠三角、长三角和环渤海三大城市群闻所未闻，甚至在人们潜意识中还不曾出现时，湖南就于1982年率先提出长株潭经济一体化发展思路，可是平均主义、行政区划、行政权限问题禁锢了人们的思想，让本可使湖南抢占城市发展先机的最好时机被白白耽搁，以致20年后，全国城市群风生水起，湖南才旧事重提，无怪乎人们戏言“起个早床，赶个晚集”。
创新乏力的另一个突出表现在于对待“城市和谐发展”的理念上，总认为城市和谐就是建高楼大厦、修宽阔马路、造人造景观，殊不知，它必须以牺牲不能再生的城市原生态为代价，包括对历史文化遗产、街区历史风貌和文脉、城市绿化植被等的破坏和摧毁，引发拆迁、安置、赔偿、文化保护等一系列沉重的社会矛盾和问题。近年湖南信访中，有关城市建设、征地、扩容引发的信访事项占到总数的13%以上就是例证。问题的出现，关键在于理念陈旧和对以人为本的科学发展观的狭义理解，其实，只要有创新精神，坚持人民利益高于一切，就会引出新思路。如发展地下交通、公共交通、住宅郊区化等，这些都是发达国家城市建设的新理念，我们在经济能够支撑的情况下，应该积极借鉴。
三 湖南城市和谐发展战略选择
1.中央政府应加强宏观政策支持，依靠“看得见的手”缓解城市和谐中的问题
实行国家强有力的宏观调控，是解决地区差距、缩小贫富差距、缓解社会矛盾、最终实现城市和谐最重要的手段。作为欠发达省份，湖南首先必须借助中央政府的力量，靠行政这支“看得见的手”加快发展，最终缓解和解决差距问题。中央政府对此应进行政策扶持，包括财政、税收、金融和投资等政策，并以实施财政补贴、税收减免、货款优惠、贷款担保及加大投资和提供信息服务等形式体现。
首先，中央政府应加大财政转移支付力度。转移支付是公共财政的一个重要内容，也是政府保持地区均衡、实现社会公平的一个最重要的财政手段。通过加大转移支付，增强湖南政府社会保障、社会救济、社会福利以及公共产品供给能力和协调区域差别、城镇差别、城乡差别的能力，缓解社会矛盾，促进城市和谐。通过有条件的转移支付，加大专项建设项目投资，促进湖南工业化与城市化互动。
其次，申请开展“增值税转型改革”试点。增值税转型是将生产型增值税转为消费型增值税，其核心内容是允许企业购进机器设备等固定资产的进项税金可以在销项税金中抵扣，实质是降低企业成本，减轻企业负担，促进企业发展的税制。这对像湖南这样工业较落后、投资不足、设备老化、结构失调，并以基础产业为主的省份来说，实乃有益之举。特别是通过试点，可将发达地区投融资吸引过来，进行工业设备的更新换代以及投资基础产业和高新技术产业，解决湖南资金、设备、结构、效率、就业等问题。
2.加强城市政府诚信建设，以构建诚信政府为重点规范城市和谐秩序
政府是社会公信力的权威，是城市乃至整个社会期望值的有效载体，政府诚信程度将直接推动或者阻滞城市乃至全社会对诚信的价值取舍和道德准则的扬弃，将直接影响到城市的社会人际交往和经济的交易秩序，因此，加大政府信用建设力度，提高社会预期，就成了构建和谐城市亟须的内化力量。俗话说，“信则民任焉”，政府信用度的提高具有放大效应，对增强城市乃至整个社会的信用度具有重要的引导、示范和表率作用。
加强政府诚信建设，城市政府必须强化信用意识，带头建立和遵守信用制度，打造诚信政府，推动社会诚信建设。当前，湖南各级政府亟须解决和落实以下几方面事情。
（1）进一步清理整顿政府行政审批项目，规范审批程序，清理和规范政府文件，规范行政事业性收费管理，取消不合理的行政收费、罚款、摊派。
（2）大力推行政务公开，实行阳光行政，强化政府的制度信用、政策信用及程序信用，做到制度合理，政策公开，程序规范。
（3）全面实行政府部门公共信息向社会公众开放制，政府决策公示制、预告制和通报制，通过决策听证会、专家咨询会、电子政务网等途径，拓宽反映社情民意的渠道，提高政府决策的科学性。
（4）强化政府公共服务意识，依法行政，规范政府行为，尽快使政府职能分工，行政程序、行政收费、行政审批制度化法定化，提高政府为社会服务的质量和水平，建设信守承诺、廉洁公正、务实高效的服务型机关。
（5）加大权力监督、司法监督及民主监督力度，完善行政行为的监督、制约机制；建立行政责任追究制度，加强政府部门及其工作人员失信违约行为的查处工作，严肃查处违纪违法案件，坚决纠正部门和行业不正之风；坚决克服形式主义、官僚主义，反对弄虚作假、虚报浮夸，树立重实际、说实话、办实事、求实效的清新政风。
3.深化体制改革，以实现“官本位”向“人本位”转变，增强城市和谐动力
“官本位”已成为阻碍城市和谐发展的桎梏，湖南嘉禾县珠泉商贸城的拆迁动用行政手段强制执行，引发官民冲突就是一个典型事例。当然，要实现由各级政府官员掌握决策、审批大权的“以官为本”体制转变到“大社会，小政府”的市场经济体制绝非易事，这种转变是一场自己限制、削弱自己权力的非常痛苦的自我“革命”，显然，靠官员的自觉性不可能实现，只能从体制、职能上赋予政府新的职能。
从湖南实际情况分析，当前主要应从三个方面加强体制建设：一是大力发展混合所有制经济。这种所有制结构产权清晰、权责明确，既能够充分发挥人的积极性、自主性和创造性，又能有效摆脱外部力量的不合理约束，是一种体现以人为本要求的经济成分。二是努力构建公正的规则体系。公正、公平的规则看似人人都受了约束，但真正受约束的是少数希望行使特权的人，是实现了大部分人的自由。所以，公正的规则体系是人们自由、全面发展的条件。三是推进政府职能转变，构建服务型政府。政府必须从市场经济中退出，减少管制，限制公权力，缩小政府规模，实行广泛的公民自治，让民众成为市场经济社会的主角。搞好公共服务是政府的重要职责，具体是搞好科教文卫、社会保障、环境保护、公共设施建设、国防与治安，一般不能从事经济活动，不能直接干预微观经济。这首先要求各级政府官员树立正确的城市发展观，摒弃以“政绩”体现“发展”、追求升迁的“官本位”思想，这种摒弃必须是强制性的，可让相关领导通过媒体向市民汇报城市和谐构建情况，聆听市民声音，了解市民反响，从而强化“以人为本”的执政理念。也可加强系列指标考核，将考核结果公之于众，接受群众监督。只有通过系列措施，将“乌纱帽”与群众利益紧密结合，实现“官本位”向“人本位”的根本转变，才可能在构建和谐城市中，根据各地的城镇化水平和存在的问题，充分考虑广大人民群众的承受能力，妥善处理好加快城市建设与维护群众利益的关系；才可能自觉增强群众观念，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为衡量实施城镇化战略成效的根本标准；才可能积极为群众办实事、做好事、解难事，尤其是对进城务工农民更高看一等、厚爱一筹，从而实现最高程度的城市和谐。
4.加大教育投入，以提高国民素质为保障，提升城市和谐构建能力
教育是知识经济时代的知识支撑，是人们就业、创业、安身立命之本，是振兴湖南的内在力量，是构建和谐城市的基石。同时，教育又是一种社会公益事业，是典型的国家必须保证供给的公共产品。因此，政府有责任、有义务使各种公办教育的收费维持在一个适度、低廉的大众化层次上，以保障国民教育权利的充分实现。要做到这一点，政府要切实加大教育投入，让财政资金真正成为教育资金的主体，降低民众的负担。从湖南教育投入实施情况看，重要性、必要性讲得多，真正落实投入的经费就少。以2004年为例，国家财政教育支出占国家财政总支出的比重为18.05%，而且以后三年均稳定在这一比例上；全国平均水平为15.27%。反观湖南，财政教育支出只占省财政总支出的14.49%，比国家投入低3.56个百分点，比全国平均水平低0.78个百分点。就是与中部六省比，也处于末位，比最高的安徽低3.05个百分点，比最低的山西低0.97个百分点。教育投入少是湖南国民受教育程度整体偏低、劳动力竞争处于劣势、就业压力增大、收入偏低、城市不和谐现象大量存在的最重要原因。湖南要从根本上解决城市失和，营造和谐社会，就必须“风物长宜放眼量”，加大教育投入，加大教育在财政支出中的比重，从比较情况看，加大投入已成首要任务，若再迟疑，湖南不仅将落后于中部，也将落后于全国，那时将悔之晚矣。同时，还要改革现行机构臃肿、冗员泛滥的教育体制，尤其是高等教育成本畸高，已到了一般民众所不能承受的地步。教育改革重点应放在行政机构和行政人员精减上，而不是减少师资力量。要让湖南的每一个适龄青少年都能读上书、读好书、读得起书，彻底扭转目前仍在继续产生低素质国民的被动局面，并且要针对湖南人口文化程度整体偏低的现状，继续大力开展各种形式的有针对性的职业培训和再就业培训，不断提高下岗职工与农村剩余劳动力的专业技能和适应职业变化的能力，提高劳动力的市场竞争力。在资金相对紧张的情况下，应努力开拓培训教育融资渠道，加快建立“职业教育培训专门基金”和“就业培训援助基金”，对家庭困难的下岗职工和农村剩余劳动力提供免费再就业培训。总之，加大教育投资力度和扩面强度，是使人们摆脱贫穷和愚昧、实现社会公平的最有效途径，也是缓解贫富分化矛盾、提升城市和谐构建能力的有效保证。
5.加快产业结构调整步伐，以大力发展第三产业，扩充城市就业岗位
湖南产业结构极不合理，按三次产业就业人员数在全国的排序，第一产业占就业总人数的55.2%，排全国第25位，高出全国均值8.3个百分点；第二产业占15.9%，排全国第23位，低于全国均值6.6个百分点；第三产业占28.8%，排全国第21位，低于全国均值1.8个百分点。这组数据显示，湖南产业结构极为落后，农村人口仍占主体，在城市化进程中，以城市为载体的工业和服务业对劳动力吸纳能力相当弱，剩余劳动力无法转移，就业压力极大，产业结构亟待调整。针对湖南人多素质低的特点，在城镇化过程中应以发展吸纳劳动力容量大的产业——劳动密集型产业为着力点，如服务业或第三产业（尤其是商贸、餐饮、社区服务业和旅游业等），轻工业，非正规产业；大力发展吸纳劳动力容量大的企业，如中小企业尤其是民营中小企业、个体私营和股份合作企业、劳动密集型外资企业等。从全省最具就业吸附能力的行业看，制造业最强，就业占总从业人数的12.84%，其次是批发和零售业占7.34%，建筑业占6.44%，居民服务和其他服务业占4.47%，住宿和餐饮业占3.31%，交通运输、仓储和邮政业占3.07%。上述这些行业显示出吸纳就业的巨大潜力。
从全省最具人口转移活力的地区看，不在13个地级市，也不在16个县级市，而是在222个县城及建制镇。“十五”规划前四年，13个地级市转移农业人口90万，占总数的24.06%；16个县级市转移45万，占12.13%；222个县城及建制镇转移236万，占63.81%，由此看来，将县城及建制镇作为推进产业发展的战略重点当是首选。在这些地方，通过税收、小额贷款、政府扶植等措施，大力发展制造加工业、批发零售业、服务业、交通运输业，既增加就业又面向农村吸纳更多劳动力，既缩小了城市与县镇的差距，又加速了城乡一体化进程。
6.构建治安防控体系，集打击、防范、控制、管理于一体，确保城市平安
随着湖南城市人口流动量增大和社会治安案件动态特点日益突出，传统的以“兵团式作战”和搞“集中统一行动”进行治安整顿的做法带来了社会治安时好时坏、刑事案发量忽高忽低、群众安全感不稳等新问题，显然已不适应形势变化要求。加之，湖南正处于城市化、工业化快速发展期，也是社会矛盾高发期，不同群体或个体利益冲突加剧，而且朝着总量上升、热点集中、矛盾激化、组织联动、难以化解的方向发展。资料显示，湖南公安机关处置的各类群体性事件数量呈逐年上升趋势。为此，构建适应动态社会环境的集打击、防范、控制、管理于一体，动静结合、专群结合、人技结合、多层次、全方位动态环境下的社会治安防控体系就显得尤为重要和紧迫。
构建治安防控体系，主要是限制和减少违法犯罪的机会和条件，防止违法犯罪行为的发生，及时发现和打击违法犯罪行为。在打击和预防犯罪中强调预防，在主动警务和被动警务上强调主动，在增编警员数量和提高警员素质上强调提高素质，其目的是实现警务工作的社会化，组织和动员全社会的力量共同预防和控制违法犯罪行为，达到人人为警。做好系统性防范，构筑社会治安防范网络，关键要建立专门机关与群众结合，动静结合，人防、物防、技防、意识防结合，社会、居民区和单位结合的防范工作机制，如在公共复杂场所的安全防范，应在繁华地区、工农贸市场建立由公安、工商、税务、卫生等部门组成的联合管理办公室；在易发案地段、交通要道、偏僻地区和城乡结合部设立必要的治安防范办事机构，一旦发案能迅速出击。在社区要合理开发和利用社区民智、民资、民力资源，建立群防群治网络和治安互助机构。根据湖南近年发案规律，应坚持重点性防范原则，针对犯罪分子重点侵犯的目标开展重点保护，并形成稳固的专项预防。同时，应坚持突出工作重点的原则，加大打击力度，营造严打范围，要把打击杀人、抢劫、涉爆、涉枪、涉毒、绑架等严重暴力犯罪与危害严重、影响恶劣的带黑社会性质的犯罪团伙和流氓恶势力作为工作重点，集中优势兵力，合力攻坚克难，让居民真正安居乐业。