六 研究结论和建议
（一）基本结论和主要问题
从本次调查中可以得出以下一些基本结论。
（1）上海B区养老服务机构在资金上已经基本形成了机构投入、服务收入、政府补贴和私人投入等多方投入的格局。
（2）上海B区养老服务机构已经拥有一些专业人员，但是从养老机构社会化发展的要求来衡量，专业人员的数量远远不足且文化水平也有待于进一步提高。
（3）从调查的结果来判断，上海B区养老服务机构所能提供的床位数量与上海B区老年人的需求尚有一定的缺口。如果按照目前上海B区养老服务机构床位数量供给的速度和上海B区老年人口的增长速度，预计上海B区养老服务设施和老年服务需求之间的矛盾有可能会进一步加剧。
（4）从上海B区养老服务机构的财务支出状况来分析，2003～2005年以来，在服务收入不断增长的前提下，机构的工资福利费用支出比例在逐渐下降，办公费、修理费等费用支出比例基本维持不变，这说明上海B区养老服务机构已经具备一定的良性运作的基础，机构管理也具有一定程度的有效性。然而，值得注意的是，2003～2005年上海B区养老服务机构在“其他”一项费用支出的比例却处于缓慢上升之中，这也可以说明上海B区养老服务机构仍然具有继续改善机构财务状况的空间。
（5）研究表明，上海B区有关政府部门和业务主管单位对上海B区养老服务机构的督察，尤其是涉及政府经费补贴部分的内容和服务项目，仍然有待于改善，急需建立一整套科学、合理的监督和评估体制，以促进政府拨付费用的有效使用。
（6）研究发现，一个最突出和急需解决的问题是，养老服务机构都走市场化和社会化的道路之后，养老服务机构社会福利的性质如何体现？尤其是高龄、病弱和缺乏照顾但低收入的老人如何能够入住养老机构？目前B区老年人平均退休金为1000元左右，而一般普通的养老机构仅护理费、床位费就需要800元左右，现在入住养老服务机构的老人大多是拥有中、高收入者，真正有需要但低收入的老人仍然被排除在养老机构之外。因此，政府的补贴何以体现公平原则以及如何对低收入老人提供福利？
（二）建议或设想
推展社会福利社会化的工作在上海B区已经实践了若干年并且成绩斐然，不过，也有一些问题逐渐地暴露出来并影响到上述工作的顺利开展。这些问题是：政府在推动养老服务社会化工作机制中的角色和定位、养老服务社会化工作推展过程中的局部混乱现象、政策的公平性、补贴经费使用的效益和效率以及政府对养老服务机构的有效监督，等等。为此，本研究认为当务之急需要解决以下一些重要的问题。
1.养老服务机构的分类建设、分类资助和分类管理
鉴于有需要但低收入的老人难以入住养老服务机构，而不少养老服务机构大量接受经济条件较好且肢体健康的老人，在这一状况日趋严重的情况下，上海B区各级政府（包括街镇）都要承担起让低收入、乏照顾、有需要的老人能够入住养老服务机构的责任。
根据上海市养老机构发展的设想，本研究建议需要以“分类建设、分类资助、分类管理”为指导思想来发展上海B区的养老服务机构，以满足不同层次老人的需要和体现社会福利的公平性。可以将上海B区的养老服务机构分成三类进行建设和管理。
第一类为政府办的养老服务机构，具体可分为区政府和街镇政府办的养老机构，其中街镇政府办的养老机构吸纳就近老人入住。这部分养老机构就是要解决低收入老人入住养老机构的问题，由政府直接投入，直接定价，可以以委托管理的方式进行运作。
第二类为社会力量主办的普通的养老机构，主要面向经济条件略好、有能力自费入住养老机构的普通老人。对于此类机构，政府可以以一次性给予经费补贴、免征税收等政策予以支持，养老机构收费实行政府指导价。此外，考虑到第一类养老机构有可能在数量和规模上难以满足大量有需要的老人入住，政府可以以购买服务的方式向第二类养老服务机构购买床位，以安排低收入的老人入住。政府也可以依据“钱随人走”的原则，以经费补贴的形式让低收入的老人入住第二类养老服务机构。
第三类为社会力量主办的中高档养老服务机构，主要面向具有一定经济实力的老年人，以商业化和市场化的运作方式来满足这一部分老人的养老服务需求，机构主要依据市场规律自主定价。为了体现公平，政府可以设立养老事业社会化基金，除了第一、第二类机构外，也向第三类机构开放，只要项目申请审核通过，均可以受到政府的资助。
2.明确政府在推行养老服务社会化机制工作中的角色和定位
从目前看，上海B区政府的角色与定位首先应该是政策制定者、资金支持者、养老服务社会化机制建设协调者、养老服务设施规划指导者，以及社会化以后的养老服务机构运作的监督者。政策制定者、资金支持者以及协调者无疑是政府角色与定位中三个直接和基本的功能，而对于后两者，政府可以通过制定指导原则、政策或者委托专业机构或部门（如上海B区福利企业管理所、上海B区社会福利行业协会，等等）来行使相应的职能。
对此，本研究提出以下几点建议。
第一，强化上海B区政府及主管部门在养老服务社会化事业上的规划和政策制定的职能。目前至少可以考虑以下一些政策或措施的制定，如，住宅开发公建配套中养老设施建设的指导原则和意见、上海B区养老服务机构分类管理办法、政府补贴养老机构的信息申报制度、上海B区养老服务机构的绩效评估标准、上海B区养老服务机构社会化实施和资金补贴标准、养老服务机构入住老人评估和不同区域入住数量的平衡制度，等等。
此外，在研究中发现有一种现象日益突出，即目前上海B区有部分转制并且受到政府运营经费补贴的养老服务机构在年底出现利润时，通常把利润用于缴纳房屋租金或者将利润全部投入基础设施建设及购买设备，而政府的补贴直接用于入住老人身上几乎为零。针对这种不合理甚至侵害老人利益的情况，当务之急政府需要订立相应的应对措施，如出台文件规定机构必须将全年利润的1/3或以上直接用于入住老人，以确保政府的经费补贴用在实处。
第二，上海B区及主管部门需要根据上海B区老年人口的增长速度和比例，以及上海B区养老服务机构的建设、发展和社会化的趋势，制订三年或五年的养老服务机构社会化发展的资金支持规划，以便于政府在养老服务及其社会化的未来发展过程中，不仅居于主导和先行的地位，同时做到心中有数和科学决策。
第三，鉴于上海B区养老服务社会化事业越来越壮大以及目前养老服务事业政出多门的状况，迫切需要成立一个专门的管理部门，如上海B区养老服务社会化办公室，招聘专业人员专事养老服务社会化的管理、协调、督察、评估、委托服务、投诉处理等一系列具体的工作。此处需要重申的是，养老服务社会化工作的推进涉及社会各个环节尤其是政府各个部门，如土地或房屋的使用与管理、劳动用工、税收、卫生以及公用事业管理，等等，因此，十分需要由这样一个政府部门利用政府的权威来协调各种社会资源，疏通B区养老服务社会化机制建设所需的各种关系。
3.借鉴香港经验，尝试建立入住老人轮候评估制度
香港政府把对福利机构的资金投入、入住福利机构的老人轮候以及对福利机构的评估视为一个系统工程，把它们连接或结合起来思考和解决。香港社会福利署设有“中央轮候中心”，凡是需要入住老人院的老人均需通过电脑网络系统进入这个中心，经过“安老服务统一评估机制”的登记、甄别、评估、排队轮候，然后决定申请者是否需要入住老人院以及入住哪种类型的老人院。对于后者，中心会将相应的资料转入并与老人院签订购买服务的合同，合同明确规定双方的权利和义务，并将此作为政府评估养老机构资金使用效率的重要依据。有些时候，香港政府自己有涉及养老服务的项目，但政府绝对不会自己去操办，而是经过筛选以外判的形式委托给相关的养老机构并与之签订外判合同，事后进行评估。
香港的轮候制度建立在政府对入住老人有大量的经费补贴的基础之上，目前上海B区政府也实行了经费补贴，因此，可以依照“钱随人走”的思路来尝试建立B区入住老人的轮候评估制度。可以设想在上海B区民政局成立“入住老人评估与轮候中心”，甄别和决定申请服务者的需求，然后与入住老人的养老服务机构签订相关的购买服务合同或外判合同。这样做在上述第一点中提及的养老机构分类制度尚未建立之前，至少可以有以下几项功能。
第一，让有限的养老设施资源优先提供给最需要的老人，促进社会福利资源公平、公正的使用，以尽量避免目前存在的真正有需要的老人没有足够的经济条件入住机构，而很多政府办的福利院里入住的恰恰是一些比较有钱的老人这样一种不合理的现象。
第二，通过市场化的运作提高政府投入资金的效率。
第三，以此来实施和推行分对象补贴制度，对于不同体制的养老院和不同情况的老人给予不同的补贴。
第四，以此来增强对养老服务机构的监管。
4.建立有效的养老服务机构的评估制度，强化政府的管理和权威
从调查中得知，目前上海B区政府以及行业主管部门对养老服务机构尤其是政府补贴经费使用的监管还是比较薄弱的，因此，建立一套科学合理的评估指标以及完善相应评估体系的工作迫在眉睫。在这方面，香港也有良好的经验可资汲取。香港社会福利署出面制定了社会福利机构服务质素标准、社会福利机构服务质素执行手册、社会福利机构服务质素评估指标和指引以及养老服务机构评估二十条等一系列监察性文件，用以加强在经费投入以后对社会福利机构以及养老机构的监督与管理。
为此，本研究建议，由上海B区民政局和社会福利企事业管理所牵头，联络有关专家、行业协会的有关人员以及养老机构的实务工作者等，共同订立有关上海B区养老服务机构服务质量评估指标、政府资金使用评介指标、机构社会化运作监察指标等一系列评估文件、手册和指南，并由上海B区福利企事业管理所组织专业人员每隔半年或一年对上海B区养老服务机构进行评估、考核，从而稳步地推进上海B区养老服务事业社会化向更健康、更成熟的方向发展。
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Effect Evaluation of Socialized Social Welfare Policy：A Case Study in Shanghai
Minglin Fan Qing Gu
（Shanghai University）
Abstract：This is a case study conducted in Shanghai focusing on the policy effect of socialized social welfare on the agencies of institutional care for the elderly. Based on the literature review，in-depth interviews and participant observation，the authors mainly discuss the outcomes of policy implementation of socialized social welfare in a concrete context. The research shows that there is still a problematic situation related to the equity of social welfare resource distribution although this policy improves local welfare resource allocation and strengthens public interest.
Key Words：socialized social welfare，agencies of institutional care，effect evaluation
[1] 本文撰写获得上海B区老龄工作委员会和上海大学“上海B区养老服务事业社会化机制建设研究”课题组的大力支持，特此感谢。