1.8 自贸试验区与倒逼和复制行政体制改革
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》提出，“建立我国上海自由贸易区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区”。2013年9月29日，中国第一个国家级自由贸易试验区——中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立；2014年12月，上海自贸区由原先的28.78平方公里扩至120.72平方公里；2015年4月27日，上海自贸区扩展区域正式揭牌，将陆家嘴金融片区、金桥开发区、张江高科技片区正式纳入新的上海自贸区版图。
1.8.1 自贸试验区：新一轮行政管理体制改革
党中央、国务院高度重视自贸试验区建设。2014年5月24日，习近平总书记在上海考察时，要求自贸试验区建设要切实把制度创新作为核心任务、把防控风险作为重要底线、把企业作为重要主体。9月18日，李克强总理赴上海察自贸试验区建设情况，要求自贸试验区继续当好改革领跑者、树立开放新标杆，以敢为人先的勇气和富于创造的智慧，带动全国涌现更多开放高地，形成改革开放新动能，打造中国经济升级发展新的发动机。中央政治局常委会会议、中央全面深化改革领导小组会议、国务院常务会议多次听取自贸试验区建设情况汇报，充分肯定自贸试验区改革所取得的创新成果，要求进一步深化上海自贸试验区改革开放。2017年1月12日，习近平总书记作出重要批示，肯定上海自贸试验区为探索构建开放型经济新体制作出了贡献，要求上海自由贸易试验区当好改革开放排头兵、创新发展先行者，形成更多可复制可推广的经验。在2017年全国“两会”上，习近平总书记对新形势下上海自贸试验区建设提出了新要求，要求上海进一步解放思想、大胆实践，披坚执锐、攻坚克难，争当先行者中的先行者，为我国构建开放型经济新体制继续探索新路。
上海自贸试验区治理转型的核心是制度创新，首要任务是要加快政府职能转变，积极探索政府职能可以有效转变的领域。这其中的重要一环就是必须重新调整政府与社会的关系，将不该由政府承担的职责逐步转移给社会组织，充分调动社会组织参与自贸区治理转型的重要性，鼓励社会组织创新，依靠社会的力量进行自我管理，以更好地承接政府转移的相应职能。上海市人大法制委关于《中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）》审议的报告指出，“重视各类社会组织对制度建设的诉求，鼓励社会各方面积极参与自贸区建设”。自贸试验区在社会服务等领域扩大开放，这将给社会组织发展带来巨大空间，但同时自贸试验区内社会组织发展也面临一些矛盾和问题：比如，社会组织的双重管理体制、门槛高、限制多、监管不力、公益资源不足、外部资源依赖性严重、社会监督薄弱、内部治理机制包括激励机制、决策机制和监督机制不完善等。
从实践上来说，上海自贸试验区的功能定位将以服务业开放为主。从严格意义上来讲，上海自贸试验区并非传统概念上的自由贸易区：传统意义上的自由贸易区通常以贸易为对象，重点是海关监管、政府给予优惠政策支持，比如税后政策的优惠等；而自贸试验区则将深入探索如何在一个特殊区域内进行服务业对外开放的试验，具有可复制、可推广的性质。在治理理论的视角下，社会治理现代化、公共服务供给需要社会组织创新，实现政府、企业和社会组织间的合作治理。按照党的十八届三中全会决议精神，重点培育和优先发展行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。为此，自贸试验区在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等6个领域18个行业扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制等准入限制措施共23项。面对社会治理创新的有利环境，自贸试验区治理转型追求的目标是建立高标准的市场经济规则，打造制度创新高地。这要求社会组织不断创新，更需要行业协会等社会组织按照世界通行规则承担政府转移的职能，提高提供咨询服务、中介服务和技术服务能力。
自贸试验区治理转型的关键在制度创新，制度创新的关键在政府职能转变，目的是处理好政府和市场的关系，发挥市场在配置资源中的决定性作用。唯有政府职能转变，才可能有社会组织发展的制度空间。同时，只有依靠社会的力量进行自我管理，才能更好地实现政府职能转变。
1.8.2 自贸试验区的倒逼与复制改革
2016年8月31日，商务部部长高虎城宣布，为全面贯彻落实“十三五”规划要求，结合国家对外开放总体战略布局和推进“一带一路”建设需要，党中央、国务院决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区。这代表着自贸试验区建设进入了试点探索的新航程。2017年3月国务院正式批复新设立上述七个自贸试验区。新设的7个自贸试验区，将继续依托现有经国务院批准的新区、园区，继续紧扣制度创新这一核心，进一步对接高标准国际经贸规则，在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局，推动全面深化改革扩大开放。
其中，辽宁省主要是落实中央关于加快市场取向体制机制改革、推动结构调整的要求，着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎。浙江省主要是落实中央关于“探索建设舟山自由贸易港区”的要求，就推动大宗商品贸易自由化，提升大宗商品全球配置能力进行探索。河南省主要是落实中央关于加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系的要求，着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽。湖北省主要是落实中央关于中部地区有序承接产业转移、建设一批战略性新兴产业和高技术产业基地的要求，发挥其在实施中部崛起战略和推进长江经济带建设中的示范作用。重庆市主要是落实中央关于发挥重庆战略支点和连接点重要作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，带动西部大开发战略深入实施。四川省主要是落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度以及建设内陆开放战略支撑带的要求，打造内陆开放型经济高地，实现内陆与沿海沿边沿江协同开放。陕西省主要是落实中央关于更好发挥“一带一路”建设对西部大开发带动作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，打造内陆型改革开放新高地，探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。
中国（上海）自由贸易试验区扩区之后，管理体制框架按照“有利推进、减少震动、强化统筹、有效衔接”的原则，对自贸试验区管理体制进行相应的调整，主要是：（1）在市级层面，设立自贸试验区推进工作领导小组及其办公室。（2）在浦东新区层面，自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公，承担统一管理自贸试验区各功能区域，推进浦东全区落实自贸试验区改革试点任务的主体责任。管委会主任由市政府分管领导和浦东新区区委主要领导共同担任，常务副主任由浦东新区政府主要领导担任，根据工作需要设副主任若干名。管委会内设3个职能局，分别为综合协调局、政策研究局、对外联络局，承担自贸试验区改革推进、政策协调、制度创新研究、统计评估等职能。（3）在片区层面，设置5个区域管理局，分别为保税区管理局、陆家嘴管理局、金桥管理局、张江管理局、世博管理局。保税区管理局负责管理保税区域（28.78平方公里）的行政事务。作为市政府派出机构，委托浦东新区管理。区域内市政府部门派驻机构，将根据运行情况与浦东新区机构设置逐步调整衔接。海关、检验检疫、海事等中央驻区监管部门机构设置保持不变。陆家嘴、金桥、张江、世博4个区域管理局，与陆家嘴金融贸易区管委会、金桥经济技术开发区管委会、张江高科技园区管委会、世博地区开发管委会合署办公，分别负责落实陆家嘴（24.33平方公里）、金桥（20.48平方公里）、张江（37.2平方公里）、世博（9.93平方公里）区域的自贸试验区改革试点任务，同时仍全面负责管理原管辖范围内的行政事务。
与此同时，重点加强两个机制：一是强化市级层面统筹协调机制。市领导小组定期召开会议，研究部署自贸试验区改革开放试点任务；领导小组办公室牵头与国家及市相关部门沟通协调，拟订相关规划、计划，负责全市范围自贸试验区复制推广工作；管委会（浦东新区人民政府）及时梳理汇总需研究协调的重大事项和重点难点问题，提请领导小组及其办公室审议决策和协调推进。二是建立区级层面整体推进机制。管委会3个内设职能局成立后，其他有关行政职能由浦东新区政府相关部门对应承接，区政府管理体制机制按照自贸试验区率先转变政府职能的要求，适时进行相应优化和调整。[52]
浦东新区下一步工作安排，具体是五个方面：一是全面落实上海自贸试验区“深化方案”。深化方案明确了25项重点工作，涉及政府职能转变、投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融制度创新、加强法制和政策保障5个方面内容，在原总体方案的基础上，提出了很多新增任务和深化拓展事项。浦东新区将认真贯彻国家对上海和浦东的新要求，率先挖掘改革潜力，破解改革难题，全面落实深化方案明确的各项工作。二是全面推进政府职能转变。在浦东新区完整的一级政府框架下加快政府职能转变，将自贸试验区部分对外开放措施和事中事后监管措施辐射到整个浦东新区。目前正在做几件事情：（1）制订“政府职能转变方案”，将推出系列政府改革措施。（2）制订“两张清单”，在浦东新区门户网站公布，同时不断升级，进一步优化和推进权力公开透明运行。（3）梳理扩区两类事权，对授权自贸试验区管委会行使的66项行政审批和管理事项，以及10项行政处罚事项进行全面梳理、明确职权。在保税区域集中行使自贸试验区行政审批权和行政处罚权，在新扩区域仍由浦东新区行政主体负责相应工作。（4）开展管镇联动试点，对与开发区高度重合的镇，通过管镇联动，进一步理顺管委会和镇的事权关系，把经济发展职能向管委会集中、社会管理职能向镇集中。张江地区已经率先启动试点，接下来还将在其他条件成熟的地区推广。（5）探索开展法定机构试点，制订相关方案，开展试点。三是全面加强与“四个中心”、科技创新中心建设联动。自贸试验区扩区后，涵盖了陆家嘴金融贸易区、金桥经济技术开发区、张江高新技术园区和综合保税区，这些都是浦东开发开放最早的国家级开发园区，产业基础厚实、核心功能突出。浦东新区将加大自贸试验区在金融、贸易、航运等领域制度创新的力度，更好地发挥优势互补和辐射带动作用，提升产业能级，强化主导功能、完善城市功能，为上海“四个中心”建设增加新的动力。充分发挥自贸试验区和张江国家自主创新示范区的“双自联动”效应，深化知识产权、科技金融、人才流动、国际合作等领域的体制机制改革，建立健全企业主体的创新投入机制、推进创新要素自由流动，在发展新型产业技术研发组织等方面加大探索力度，推动形成创新要素、创新成果、创新人才开放合作的新局面。四是全面对接“一带一路”和长江经济带国家战略。发挥上海自贸试验区在“海上丝绸之路”和长江经济带连接点的区位优势，依托亚太电子口岸建设，推动长江流域和沿海区域对外开放口岸的联动发展；发挥制度创新的示范作用，率先建立与国际通行规则相衔接、符合中国实际的制度创新体系，以扩大开放倒逼深层次改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用；发挥开放经济的龙头作用，把“走出去”和“请进来”相结合，建设开放度最高的自由贸易园区，树立开放新标杆；发挥要素集聚的源头作用，利用国内外资本、人才、技术等要素集聚优势，主动向“一带一路”和长江经济带辐射。五是全面衔接浦东综合配套改革。高举自贸试验区和浦东综合配套改革两面旗帜，发挥好两大国家战略的叠加效应，形成深化改革的强大动力。加强两大战略年度重点工作的对接，在各方面的参与支持下，积极推动和争取新的改革措施和试点内容，加大创新突破的力度。
上海自贸试验区运行四年多来，上海市以简政放权、放管结合的制度创新为核心，加快政府职能转变，探索体制机制创新，在建立以负面清单管理为核心的外商投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度等方面，形成了一批可复制、可推广的改革创新成果。
案例1.5