1.4　区域农业行政的转型与市管县体制兴起

不论是在立国之初起临时宪法作用的《共同纲领》，还是在1956年宪法和1982年宪法中，关于政府的层级，规定的都是四级政府，即中央政府—省（自治区、直辖市）政府—县级政府—乡镇政府，也就是说，从宪法层面讲，中国的地方政府实行的是省领导县的体制，为了便于对县的领导，省级政权设立若干行政公署作为领导县的派出机构，行政公署因此就得名“地区”。改革之初与之前，市只是商贸和工业集中的一个点，与县处于平等的地位。改革启动后，为了“发挥中心城市的作用”，以城带乡，以工促农，逐步出现了地区级城市，即市升格为地区级，或者地区改为市，从而统领原来地区所统领的县，这就形成了市领导县的体制。目前，市领导县的体制在经济发达地区以及部分发展起来的内地城市，越来越遇到了难题，扩权强县、省直管县等实践蓬勃兴起，减少政府层级也日益引起人们的注意。中国的地方政府治理结构正处于变革的关键阶段。

1.4.1　省级派出机构与职能：行政公署体制

1982年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。“其主要目的是为了解决因县的数量太多而省（区）不便直接管理的问题。”[31]行政公署的政府职能，法律并无明文规定，但由于行署是省政府的派出机构，属于县以上政府的机构，因此《地方组织法》关于县级以上政府的具体职权的规定，对行署大体也是适用的。具体包括执行上级国家行政机关的决议和命令，制定本级的行政措施和发布决议、命令；执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务以及司法行政、监察、计划生育等行政工作，等等。1978年，中国共有地区（行政公署）173个，省辖市97个；到了1988年，地区数目为113个，地级市数目为183个；2017年，在全国334个地级行政区划单位中，有294个地级市，7个地区。[32]地区与地级市的此消彼长，由此可见一斑。

尽管并非一级政府机构，但从行署的实际职权看，它成为事实上的一级政府。从管理机构和管理队伍建设看，国家行政机构的设置原则强调上下对口，以保证政令的有效贯彻和落实。行署在其辖区内对行政管理机构的设置基本上没有自主权，主要是按照上级指示行事，不论某种机构在其辖区内是否有必要设置或存在，也不论机构是否重叠，行署必须按照上级的意志执行；从对区域内经济发展影响看，促进区域内经济发展，保证经济的整体性、长期性增长，是行署的主要工作内容。在经济发展的战略思想、战略目标、战略重点和战略措施的制订和实施过程中，行署发挥了相当重要的统帅作用。朱光磊指出，由于历史和现实一系列重要因素的影响，使得地区行署在事实上一直起着一级政权的作用，其实际职权和工作范围多数已经超出法律条文的规定，从而在“省—（地、市）—县”政府过程中起着一种领导县的作用。“这种作用主要表现在，行署已经对本地区的社会发展规划和国民经济计划及各项工作负有了全面的责任。在省、自治区党政领导机关的指令是通过地区下达到县，发展国民经济的有关计划和指标、各种资源分配的指标等，是由省政府各业务主管部门经由地区行署各业务主管部门，再下达到县政府各业务主管部门的情况下，这种事实上的一级政权和地县之间领导关系的形成就是必然的了。”[33]

但是，地区行署毕竟不是一级政府，它的基本职权是“督导检查所属各县人民政府的工作”，主要是督促检查所属各县贯彻执行党的路线、方针、政策和决定的情况；督促检查各县完成上级部署各项任务，协调相互联系；接受省、自治区党委的委托，管理一部分干部；完成省、自治区交办的其他事项。地区行署实际上的一级政府地位与法律上的非一级政府地位产生了直接的冲突，导致出现以下问题：首先，地区虽然已在很大程度上承担了一级政府的工作任务，但不具有相应的法律地位，与中国的政权组织形式呈明显的反差。其次，更重要的是，地区虽然承担着和地级市一样的职责，但在政策待遇和权限等方面与地级市相比存在着一定的差距。如在经济建设上，地区没有一级财政，只是由省里按行政编制划拨经费，无聚财能力，难以进行宏观经济控制；在投资和贷款规模上，地区因没有一级财政，解决自筹资金的能力明显不如地级市。在编制上，按有关政策规定，地区少于地级市；在行政管理上，县、县级市的编制、人事、劳动管理等方面的权限由省里直接下达县市，地区对县、县级市的约束力比地级市弱。[34]实际地位与法律地位之间的反差，以及更重要的，经济、社会的发展要求城市与乡村经济之间的融合，导致地区行署体制的终结和市领导县体制的兴起。

1.4.2　农业经济向工业经济的转型

从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。“大跃进”“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以来的工农业生产的“大跃进”和农村人民公社化，密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。

改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。政府急切需要找到促进经济发展的新动力、新方式。发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成为当时的一个可行的选择。

大连市是实行市管县体制的一个试点，丁敬平在1983年的一篇文章中总结了大连市实行以市带县体制的效果，“实践证明，这一体制使城乡有机地结合了起来，加强了城乡之间的经济文化联系，促进了城乡经济的共同协调发展，效果是比较好的”。效果主要表现在六个方面：发挥了城市的优势，有力地支援了农村经济发展；发挥了农村的优势，有力地支援了城市经济发展；统筹规划，合理布局，协调发展城乡工业；合理开发利用本地区的水资源；加速了城乡商品流通，使城乡市场共同繁荣；精简了机构，提高了工作效率。[35]

鲍辉和赵长心在1983年的一篇文章中专门总结了市管县体制对于农村经济的带动效果，认为农业县归中心城市领导，比归地区专署领导更符合经济发展的客观要求，更能有力地推动农村经济的全面繁荣。海城县归鞍山市领导后，产生以下效果：有利于城市支援农业生产的发展；有利于城市支援社队企业的发展；有利于统筹安排城乡市场，促进物资交流；有利于集镇建设，缩小城乡差距。“总之，从我县多年来各项事业发展的过程可以看到，市管县比地区专署管县有很大的优越性。这种行政体制有利于城乡经济的协作和调整，可以既发挥中心城市的经济枢纽作用，又充分发挥农村的各种优势，促进农村经济、科学、文教事业的全面繁荣，符合物质文明建设和精神文明建设的需要，是城乡结合的好形式。”[36]

从微观的角度看，实行市管县体制，主要是为了协调城乡发展，以城市带动农村，而从宏观角度看，实行市管县体制，发挥城市的经济中心作用，主要是为了适应和促进改革开放后中国经济发展形势，即农业经济向工业经济的转型。这一点，从市管县体制主要实行于城市经济发展水平比较高的地区，可以明显地看出来。当时中国的经济发展水平不高，农业经济比重过大，商品经济很不发达，“如果按照原来的体制，城市和农村分属市政府和行署领导，城乡分离，工农脱节，不利于商品经济的发展”。“实行市管县体制，则有利于城乡之间的生产建设全面规划，统筹安排，使城乡的经济活动协调发展，打破工业、农业分割、城乡分离的局面。打破农村封闭、保守的传统，促进工农联盟、城乡结合、城乡交流，必然加速实现中国从传统农业向现代农业、从自然经济向商品经济转化的进程。”[37]

1.4.3　市管县的兴起、作用及利弊

随着改革开放和商品经济的发展，尤其是1982年后，党中央、国务院充分肯定辽宁省在经济发达地区实行市管县体制的经验，发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行市管县体制，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了市管县的新高潮。1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，市管县体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。近年来，随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大，特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些边远省区有少量存在。据统计，1983年尚有138个，到2002年仅存22个。相反，领导县的地级市发展较为迅猛，1982年为55个、1987年为152个、1998年为202个，到2001年则达253个，领导着1 445个县级行政区（不含市辖区），分别占市和县级总数的95.5%和70%。[38]

在计划经济向市场经济转轨时期，实行撤县建市和市管县体制的确对推动城市经济发展发挥了积极作用。在市场经济的发展要求打破城乡分割，建立经济区的同时，生产领域仍处于高度计划之中，城乡经济的沟通完全建立在城乡政府间沟通的基础上，市县之间的经济纽带依托于市县之间的行政纽带。在这样的政治、经济体制环境下，通过推行“市管县”体制，借助行政的力量，改变“行政区”以适应“经济区”的发展要求，整合了行政区和经济区之间的矛盾，扩大了经济区范围，解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，为经济和社会的发展起到了促进作用。[39]在当时计划经济占主导的条件下，推行市管县体制，城市利用自己的经济实力，通过行政隶属关系，加强对农业的支援，同时合理地组织商品流通，建立多渠道、少环节的商业体制，有利于城乡结合优势得到有效发挥。在市场经济还没有起步发展阶段，市县分治造成的行政隔绝和城乡间的经济壁垒，阻碍了贸易交流和资源流动渠道，城市的资金、人才、技术等优势没有得到充分发挥。市领导县后，行政区的经济范围迅速扩大，实现了市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内的优化组合，使城乡、市县的优势得以互补，一些乡镇的弱小企业在中心城市的支持和帮助下，通过联合、重组等形式，规模迅速扩大，技术含量不断提升，经济效益明显提高。

市管县体制的确在计划经济向市场经济转型的过程中起到了促进城乡经济协调发展的作用，但同时，随着市场经济体制的逐步确立，经济社会发展水平的不断提高，以及一些新情况新问题的涌现，市管县体制的弊端也开始愈益显露出来：一是市对县难以起到有力的带动作用，“小马拉大车”问题依然存在。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但并非所有的市都能起到这一作用，一些工业基础薄弱的地区或县，城市很难有力量来帮助县和乡村的发展，而这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多，小马难负拉动大车的重任，这种情况在广大中西部地区表现更加明显。二是市县在管理上、经济利益上和发展规划上的矛盾日益凸显。市管县体制主要是依靠行政力量维持，客观上存在着市侵占县的权限、经济利益的倾向。城市利用行政权力“掠夺”县的经济利益，从而形成“市卡县”“市压县”“市挤县”“市吃县”的局面。地级市政府难以平衡城乡利益关系，造成城乡之间的矛盾，出现以牺牲乡村发展城市的情况，恰恰与以市带县的初衷形成截然相反的效果。近年来，在中国的东部经济发达地区，由于经济发展的不平衡，出现了许多县的经济实力要远远大过其所属的地级市的情况，比如滕州、义乌（县级市）之于枣庄、金华（地级市）。这些经济实力不如自己所属县级市的地级市，为了政绩的需要，往往要求县的经济发展从属于市的经济发展需要，从县市集中过多的财力到地级市，并限制一些项目在县级市投资布局，以防县级市的发展超过自己，这在一定程度上妨碍了整体经济的发展。市县之间已经从过去县对市的依赖转变为市县之间的竞争关系，市管县体制的弊端开始显露出来。市管县体制，业已步入反思和调整的阶段。