二 多规合一、城乡统筹：武进“区镇村”三级规划案例
（一）区级规划案例
为推进武进区发展，优化资源配置，增强环境承载力，把武进区建成为较高水平的小康社会率先区，武进区区级土地利用总体规划确立了三个土地利用战略重点：（1）加强保护耕地特别是基本农田战略。以加强耕地和基本农田保护和建设为重点，强化农田基础设施建设，改善耕地生产条件，提高耕地质量。以“万顷良田”建设工程为契机，加大农村土地综合整治力度，严格落实基本农田保护任务，提高基本农田质量。（2）统筹区域土地利用以构建常州南部新城区战略。通过规划引导和控制，重点保障中心城区、江苏省武进高新技术产业园区、江苏省武进经济技术开发区、西太湖和太湖湾等重点发展区域用地供给，同时兼顾各镇发展的用地需求。大力推进城镇、工矿和农村居民点整合，统筹城乡基础设施建设用地供给，促进城乡用地一体化格局的形成。（3）加强生态环境建设以保障土地可持续利用战略。加强环太湖、环滆湖等重点区域生态建设，强化建成区绿地规划和建设。在土地利用中实施环境友好型土地利用模式，在保障经济社会发展的同时，有效保护土地资源，形成土地供给良性循环机制，实现土地可持续利用。改善生态环境，促进经济增长方式转型和资源节约型社会形成，促进经济社会又好又快发展。基于以上战略部署，武进区制定2006—2020年土地利用总体规划的重点内容主要包括以下方面。
1.用地结构调整与布局优化
规划期内，武进区严格落实上级下达的耕地和基本农田保护任务，加大耕地和基本农田建设投入，合理利用低丘缓坡园地，稳定林地面积，推进“万顷良田”建设和农用地整理，适度压缩其他农用地。按照新增建设用地集中布局、存量建设用地内涵挖潜、建设用地总量理性增长的原则，控制建设用地总量，适度扩大城镇工矿用地规模。保障重点发展区块和重点项目用地。集中安排中心城镇和重点城镇，建设中心村，缩并零星自然村，提高建设用地节约集约利用水平。在保护土地生态环境的前提下，适度开发未利用地，拓展经济发展与生态环境建设用地空间。
土地利用布局优化方面，优先安排生态用地，保证生态系统的完整性。形成基本的国土生态屏障，维护和改善区域生态安全格局。鼓励建设用地与水体、农用地穿插布局，构建城乡绿色空间，营造人与自然和谐相处的环境；合理保障农业生产用地，落实耕地和基本农田保护任务。在避让重要生态用地的前提下，优先把优质耕地划入基本农田，协调好各类建设用地与基本农田的空间布局关系。按照质量有提高、布局总体稳定的总体要求，合理调整耕地、基本农田布局，促进耕地、基本农田布局集中；统筹安排各类建设用地，优化建设用地空间布局。优先保证交通、水利、能源等重点基础设施建设项目用地，确保近期城镇建设、工业发展等重点区域的用地，形成城镇紧凑发展、工业园区集中发展、农村居民点集聚发展的城乡建设用地分布格局。
2.空间分区及管制
（1）土地用途分区
土地用途分区是在分析现有土地利用情况的基础上，以各用途用地统筹安排为导向，针对土地利用规划各用途用地安排而进行的土地用途区划分。分区的原则包括：体现区域发展战略原则、用途相似原则、保护耕地原则、集约用地原则。武进区土地用途分区从人地协调及可持续发展的角度出发，确定空间开发保护的内涵，明确各用途区的土地主导用途，制定土地用途分区管制规划，为武进区调节各用地区的用地时序、规模和布局提供依据，从而促进经济社会和生态环境目标的实现。根据武进区土地利用方向、主导用途及保护和管理措施相对一致性原则，结合土地利用现状、土地适宜性、国民经济和社会发展需要，按照土地主导用途将全区分为六种土地用途区，即基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区和林业用地区。
（2）建设用地空间管制
为强化城乡建设用地空间管制，将中心城区、城镇、集镇、中心村等城乡建设用地划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。城乡建设用地扩展边界，与区域总体规划远期发展边界相衔接，用于城、镇、村规划建设用地布局的调整，以应对城乡建设发展的不确定性，增加规划的弹性。建设用地空间管制分区尽量以道路、河流、山体等明显标志物为范围界线。
（3）镇（街道）土地利用管制
武进区下辖2个街道14个镇，其中，湖塘镇为中心城区，西湖街道、南夏墅街道分别作为经发区和高新区所在行政区域，为重点发展镇（街道）。遥观镇、郑陆镇、横山桥镇、横林镇工业基础比较雄厚，同时考虑到常州市东部开发对四镇的影响，将其列为重点发展镇（街道）。牛塘镇地处中心城区、经发区、高新区接合部，也为重点发展镇。其余为一般发展镇（街道）。将常州市下达的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等土地利用控制指标分解至各镇（街道）。
乡镇土地利用的具体管制以湟里镇为例，湟里镇位于南环路中段的新区商业中心，规划中远期将成为湟里乃至辐射周边城镇的主要商贸服务中心；位于湟里镇区内金湟河两侧，以新街为主，形成次商业中心。位于金鼎路以北，在现有金鼎工业城的基础上拓展形成工业园区，也是中近期湟里工业用地的主要发展方向，并配置适当的绿地广场。金湟河南建商贸居住生活区。居住区向东、向南发展。工业区向东、向北发展，相对集中。
3.农用地保护与利用
规划明确切实保证耕地保有量目标、严格控制新增建设用地占用耕地、合理引导农用地结构调整、努力完成耕地补充任务。加强基本农田保护与建设，以保护优先、保障发展为原则，科学划定基本农田保护区范围，落实基本农田保护责任。将城镇村规划建设范围内的基本农田调出，将集中连片的优质耕地划为基本农田，便于有效保护和开展农业基础设施建设。严禁违法占用基本农田，不得擅自改变基本农田用途，符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，必须按法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收，并按照有关规定，补充同等数量的基本农田，且补充的基本农田质量不低于被占用的基本农田。
4.建设用地开发与管控
规划明确严格控制建设用地增长、统筹安排城乡建设用地，并规定具体做好以下工作。
（1）开展城镇建设用地整合。有机整合城镇建设用地，挖潜城镇存量土地。积极开展城中村整治改造，按城镇居住区标准统一规划建设，集中兴建居民住宅小区，鼓励建设多层和高层的农民公寓，促进城中农村居民点用地逐步转化为城市社区。优化城镇用地空间结构，牛塘镇、遥观镇和南夏墅街道加强原有城镇改造力度，逐步融入中心城区。其他各镇尽快解决由于行政区划调整带来的多镇区问题，集中建设新镇区。
（2）促进工业用地整合集聚。加快工业向武进高新技术产业开发区、江苏武进经济技术开发区以及各镇工业集聚区等开发园区集聚。统筹开发园区布局，整合开发园区资源，形成布局合理、结构优化、集群发展的开发园区体系。鼓励建设多层、高层标准厂房，提高工业功能区的容积率。
（3）大力开展农村居民点整治。结合城镇用地、交通枢纽用地、农业用地和生态用地的布局，分层次整治农村居民点用地，合理安排农村建设用地。严格控制新增农村居民点用地规模，加快旧村、空心村搬迁治理，推进分散农村居民点的适度集中，促进人口城镇化与土地城镇化相协调。对规划保留的中心村、规划改造的基层村，根据发展基础和区位条件，因地制宜地采用农民公寓、新型农村社区等模式，合理安排公共服务设施用地，建设生态文明、生产科学、生活富裕的社会主义新农村。
（4）保障社会主义新农村建设必要用地。合理安排新村镇用地，加强农村宅基地管理，优先安排闲置宅基地和闲置工矿用地作为新农村建设用地；按照社会主义新农村建设要求，保障农业生产、农民生活所需的建设用地，建成基础设施完善、公益设施配套、生态环保的现代化新农村。
5.生态环境保护与建设
（1）“环境友好型”的土地利用模式
规划期内，常州市武进区的土地利用按照生态城市的标准科学利用土地，调控城镇建设用地规模与布局，推进有序的城镇化和工业化，统筹安排交通、水利等基础设施，充分保证环滆湖区域、环太湖区域、横山—舜山、竺山—鹁鸪山、主要河流和道路两侧绿化带以及城市大型绿地的生态用地需求，并根据武进区土地利用特点，明确环境友好型土地利用模式的主要内容。
（2）促进土地利用与生态环境建设相协调
全区土地利用划分为四个类型的生态功能区，即生态控制区、生态协调区、引导建设区和生态改进区。科学调整土地利用结构，优化用地布局，特别保护重要生态用地，构建基本的国土绿色屏障，促进土地利用与生态环境建设相协调。严格控制建设、土地整治等行为占用生态敏感区用地，逐步清退生态敏感区内建设用地，城镇与交通用地周围适度增加绿化、景观用地，确保生态用地特别是重要生态用地数量不减少。
6.中心城区及重大工程规划
武进区的湖塘镇作为常州市发展的南部新城区，积极融入常州市中心城区经济社会发展的主体建设中，打通常州市发展的南部通道。
常州市武进区中心城区规划控制范围为湖塘镇镇域，规划中心城区将以目前的主要建成区为基础，向周边延伸，合理布局商业、居住、行政、文教、产业等用地。规划期内，武进区中心城区将建设成为一个现代化的科教文化区、新型工业区、商贸服务区、生态居住区、观光休闲区。规划期内，在中心城区建设用地控制范围线内，全面整合传统工业区，加快旧城改造，全面改善建成区环境和基础设施。规划期内，中心城区划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。规划土地利用重大工程，如土地整治重点工程、生态环境建设重点工程、重大基础设施建设工程，进行土地利用的详细安排。
（二）镇级规划案例
以武进区湟里镇为例。湟里镇是“两湖地区中心，以自然、人文资源为载体，以先进制造业为基础的苏南地区重要的特色城镇”。湟里镇总体规划的编制与实施深入贯彻了党的十八大、十九大及中央城市工作会议精神，认真落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，认识、尊重和顺应小城镇发展规律，按照新型城镇化和城乡发展一体化要求统筹做好湟里镇规划、建设和管理工作，注重引导发展方式转变，努力把湟里镇建设成为环境优美、特色鲜明、社会和谐的小城镇。
《常州市武进区湟里镇总体规划（2006—2020）》规划范围包括湟里镇所辖的全部行政地域，总用地面积87.56平方公里。规划编制与《常州市城市总体规划（2011—2020年）》空间管制要求、《常州市武进区发展战略规划暨城市总体规划》空间布局要求、《常州市武进区土地利用总体规划（2006—2020）》等相互衔接。湟里镇总体规划确定湟里镇域人口规模为10.8万人，其中城镇人口6.97万人，城镇化水平为65%，符合湟里镇发展实际，将湟里镇功能定位为“商埠古镇、工贸重镇、滨湖名镇”，指导湟里镇未来的发展方向。规划遵循了“生态优先、产业升级、特色挖掘、功能集聚、文化彰显”的发展战略，结合湟里自身特征，以武进经发区为发展平台，找准城镇定位，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体、有机结合的城乡空间格局，形成了“双心四区、两脉四轴”空间结构和“三区三园三片”的产业布局结构。
1.用地结构调整与布局优化
规划期间，将南环路中段的新区商业中心打造成主要商贸服务中心，将金湟河两侧的新街打造成次商业中心，在金鼎路以北拓展形成工业园区，在金湟河以南重点建设居住生活区。规划至2020年，耕地保有量为4666.67公顷，基本农田保护面积4104.60公顷，建设用地总规模控制在1856.17公顷以内。城镇建设用地是湟里城镇发展和建设的核心区域，包括湟里镇区、东安片区、村前片区等，规划明确调整城镇用地布局和结构，湟里镇区注重能级提升，完善配套设施，东安片区以产业配套为主，村前片区以滨湖旅游为导向，提升环境品质，武进经发区启动区注重产业发展定位和空间规模。
2.空间分区与管制
（1）禁建区
落实《常州市城市总体规划（2011—2020）》禁建区要求，禁建区主要包括铁路、国省道、主要公路和主要河道两侧的绿色廊道以及镇域重要水域，禁建区面积1877公顷，占总用地面积的21.44%。除经过论证允许进行的适当建设之外，原则上禁止与历史文化保护与生态建设无关的建设行为。禁止可能导致农业污染、土地环境破坏的建设活动。强化山体保护与修复，禁止随意填埋主要河流水域，保持水域面积总量，同时以疏浚等整治措施改善水环境质量。
（2）限建区
限建区面积5316公顷，占总用地面积的60.71%。主要包括城镇发展备用地、耕地农田等。控制用地规模，允许满足条件的农村居民点的新建改建行为；农田主要用于农业生产及直接为农业生产服务使用。预控重大基础设施用地，预留城镇发展空间，引导分散的产业空间向产业园区集聚。
（3）适建区
适建区面积482公顷，占总用地面积的5.51%，主要位于湟里镇区、东安片区、村前片区、特色产业片区。主要包括城镇建设用地、重大交通及基础设施建设用地等。城镇建设用地应向镇区、园区集中，合理控制城镇建设用地的规模与发展方向，集约利用土地资源。重大交通及基础设施建设用地应长期预留控制，不得挪为他用。
（4）已建区
已建区面积1081公顷，占总用地面积的12.34%，主要位于湟里镇区、东安片区、村前片区、特色产业片区。管制要求主要是继续优化布局，整合用地。
3.镇域空间结构规划
镇域范围内构建“双心四区、两脉四轴”的总体结构体系，推进城镇体系结构的优化和城乡统筹发展。“双心”分别为城镇综合中心、园区培育中心。城镇综合中心是湟里镇域服务中心、商业中心，园区培育中心是武进经发区主要载体、创新产业级新平台。“四区”是镇域内四个主要的功能片区，分别为湟里综合片区、东安产业片区、村前旅游片区、特色产业片区。湟里综合片区以小城市标准积极打造两湖地区中心载体，东安产业片区加快转型升级，村前旅游片区作为滨湖旅游的重要节点，特色产业片区作为武进经发区的主要载体积极发展生态型创新产业。“两脉”是镇域内两条功能轴线，分别是北干河生态人文脉、孟津河郊野休闲脉。“四轴”是指S239城镇交通轴、S263滨湖景观轴、南环路产业发展轴、花海大道区域联系轴。
4.镇村产业布局规划
产业体系形成“先进智造+农旅休闲+商贸流通”融合驱动新模式。坚持走新型工业化道路，升级民营企业、壮大新兴产业、培育大型企业、提升创新开放、推动企业整合，注重“制造+智能”“制造+网络”“制造+服务”的集群式、现代化发展。更加注重休闲旅游为主导，加快现代农业与观光游憩、商贸流通的复合联动发展，推动六次产业发展。湟里镇产业空间布局规划形成“三区三园三片”的总体结构。“三区”是指三个服务业发展区，包括湟里商贸服务区、东安产业服务区、村前休闲服务区。“三园”是指三大产业园区，包括机电智造产业园、现代科技产业园、机械智造产业园。“三片”是指三大特色片区，包括东部的创新特色片区、西部的特色田园农业片区以及滨湖生态片区。
（三）村级规划案例
以湟里镇西墅村为例。西墅村土地总面积641.82公顷，2014年土地利用现状如图2-1所示。其中，农用地346.51公顷，占土地总面积的53.99%；建设用地255.06公顷，占土地总面积的39.74%；其他土地40.25公顷，占土地总面积的6.27%。西墅村建设用地供需矛盾突出，各类各业用地需求因经济发展明显加大，镇区用地需求旺盛，农村居民点数量多、规模普遍较小，有待整合，统筹城乡建设用地任务艰巨。西墅村地理位置优越，自然条件较好，土地性状稳定，农田基础设施配套程度高，土壤肥沃，适宜农作物生长。
图2-1 西墅村土地利用现状（2014年）
《湟里镇西墅村土地利用规划（2015—2020年）》（以下简称《规划》）以党的十八大精神为指导，深入落实“科学发展观”，贯彻“五个统筹”的要求，坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度，统筹安排各业用地，以节约集约用地为重点，创建经济高效、资源集约、环境友好的土地利用前景。规划范围为湟里镇西墅村行政管辖区域，规划期限为2015—2020年。
1.规划主要调控指标
西墅村按照国家、江苏省、常州市和武进区的要求，严格落实湟里镇下达的土地利用规划控制指标，保障科学发展用地。农用地保护方面，规划期末耕地保有量为289.30公顷，基本农田保护面积为190.67公顷。建设用地控制规模方面，控制规划期末建设用地总规模为260.78公顷，其中城乡建设用地规模251.76公顷，新增建设用地规模11.52公顷。在土地集约利用上，西墅村在规划期内将限制人均农村居民点用地由244平方米/人降至200平方米/人，而农村宅基地面积人均不超过30平方米，户均宅基地不超过140平方米。
2.土地利用结构调整
首先，严格落实武进区湟里镇土地利用总体规划下达的各项约束性总量指标：耕地保有量、城乡建设用地规模等。其次，落实武进区湟里镇土地利用总体规划下达的各项预期性总量指标：园地、林地、牧草地、城镇工矿用地、农村居民点用地、交通水利设施用地、其他建设用地等。最后，结合近年来土地利用变更调查信息和规划土地利用布局优化方案，预测规划期内其他农用地与其他土地面积。经测算与比较，最终确定西墅村规划期土地利用格局如图2-2所示，其中西墅村规划期末基本农田保护区面积190.67公顷，占全村土地总面积的29.71%；一般农地区面积145.03公顷，占全村土地总面积的22.60%；城镇建设用地区面积163.56公顷，占全村土地总面积的25.48%；村庄建设用地区面积33.20公顷，占全村土地总面积的5.17%；村庄建设控制区面积5.80公顷，占全村土地总面积的0.90%。村庄空间管制方面，规划村域允许建设区为260.78公顷，其中村庄允许建设区33.20公顷，占土地总面积的5.17%，均为农村宅基地；村域有条件建设区17.94公顷，占全村土地总面积的2.80%。
图2-2 西墅村土地利用规划（2015—2020年）
3.耕地和基本农田保护
严格控制非农建设占用耕地。强化对各用途非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址加强用地评价和多方案比较论证，尽量少占或不占耕地，确需占用耕地的，必须等质等量足额补充。2015年至2020年，西墅村新增建设用地占用耕地规模控制在8.41公顷以内。合理引导农业结构调整。农业结构调整要因地制宜，尽量选择耕地以外的其他农用地，用于发展水产、畜牧业、林业等。要通过经济补偿机制、市场手段引导农业生产结构调整向有利于增加耕地的方向进行。
规划期内，本着“确保数量，提升质量，稳定布局”的方针，严格落实上级下达的基本农田保护任务。西墅村实际落实基本农田190.67公顷。西墅村基本农田主要分布在村域西南部和东北部区域。以2014年土地利用变更图为底图，永久基本农田范围以外，将零星分散并能通过土地整治形成连片、质量提高快的耕地或者质量和集中连片程度相对较好的耕地划入基本农田整备区，将在规划期内通过土地复垦整理开发能够转变为优质耕地的农用地、建设用地区域划入基本农田整备区。规划期内，在基本农田整备区内积极开展高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦开发、省级以上投资的土地复垦整理开发项目建设，促进耕地数量和质量的提升，以达到永久基本农田建设标准，进而能够实现西墅村永久基本农田动态平衡。
在设施农用地管理上，正确界定设施农用地范围，将必要的生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地纳入设施农用地管理。合理控制设施农用地规模，严禁超出规模建设各类设施。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施禁止占用基本农田。从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，必须按照数量相等、质量相当的原则和要求先行予以补划。
4.农村土地综合整治
规划期内，西墅村将按照城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求，围绕“富裕乡村、满意乡村、文明乡村、美丽乡村、和谐乡村”的目标，深入开展农村土地综合整治，推进高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用，优化农村土地利用结构和空间布局，积极推进土地整理复垦开发，促进农村建设用地集约利用和农村经济可持续发展。城乡建设用地增减挂钩项目区主要是分布零散的村庄。2015年至2020年，预计城乡建设用地增减挂钩项目拆旧面积5.52公顷，补充耕地面积4.96公顷。工矿废弃地复垦利用项目区主要位于村集体所有的采矿用地，预计工矿废弃地复垦利用项目拆旧面积0.28公顷，补充耕地0.25公顷。
5.与相关规划衔接和协调
秉承多规合一的思想，西墅村土地利用规划的编制保证了与《湟里镇土地利用总体规划（2006—2020年）》调整完善的衔接。《湟里镇土地利用总体规划（2006—2020年）》调整完善对《西墅村土地利用规划（2015—2020年）》在用地指标和用地布局上具有宏观指导作用。规划编制期间，《西墅村土地利用规划（2015—2020年）》与《湟里镇土地利用总体规划（2006—2020年）》在四个方面进行了有效衔接：（1）西墅村在指导思想、原则、区域功能定位上与湟里镇保持一致。（2）西墅村在规划基础数据上与《湟里镇土地利用总体规划（2006—2020年）》调整完善相一致，在土地利用安排上落实《湟里镇土地利用总体规划（2006—2020年）》调整完善对西墅村的指标控制和宏观调控要求。（3）主要建设用地布局。西墅村规划建设用地布局完全继承湟里镇对西墅村建设用地空间的布局控制，在此基础上，通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等途径进行流量指标的用地布局。（4）《湟里镇土地利用总体规划（2006—2020年）》调整完善提出了用地集约化、布局规模化、发展生态化的土地利用结构调整与布局优化方案，对《西墅村土地利用规划（2015—2020年）》具有直接的指导和约束意义。
《西墅村土地利用规划（2015—2020年）》编制过程中，亦尽量做到了与镇村布局规划、村庄规划、生态规划、农业规划等空间相关规划的协调。通过流量建设用地的布局达到与村庄规划的用地布局一致。通过召开收集资料、座谈会、征求意见等形式与相关部门进行协调。协调后，交通用地规模、生态用地规模及空间布局基本能够满足相关规划的主要用地需求，规划建设用地避开了生态敏感区域。