二 武进区农村土地制度改革的历史回顾

（一）农业用地制度改革

新中国成立初期，武进县积极响应新中国土地改革的号召，开展了大量富有成效的工作。1949年11月15日，中共武进县委发出《关于秋征查田工作的紧急指示》，并立即组织工作队伍，发动群众清查田亩，开展反黑田运动，做好归户核算工作，为秋征和土地改革运动做好准备。1950年6月30日，中央人民政府颁布《土地改革法》，同年7月28日，中共常州地委派土地改革工作队450人，武进县委配备50人，分别赴新安、厚余、新中、政北、鸣凰、万塔、桐庄、南夏墅、卢家巷、瀛西等10个乡（镇）试行土地改革，并总结经验。土地改革运动结束后，为帮助农民彻底翻身，避免重走穷富分化老路，中共武进县委、县人民政府号召引导农民走农业生产互助合作化道路，按照自愿互利原则，组织季节性互助组、常年互助组。随着农民的农业合作化运动积极性日益高涨，中共武进县委、县政府因势利导，及时组织试办高级农业生产合作社（高级社）。1962年2月13日，中共中央下达《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，确立“三级所有、队为基础”的生产、核算体制。至同年2月底，武进县除个别大队外，全部实行以生产队为基本核算单位体制，农村土地集体所有制得到巩固和完善。

改革开放后的1980年冬，武进县农业用地试行家庭承包方式，土地分口粮田和承包田二类，劳动力不足的家庭只分口粮田，劳动力富余的家庭除口粮田外，还有承包责任田，责任田所产粮食由国家收购，收益除上缴征购粮、农业税、公积金、公益金和管理费外，其余归承包者，即所谓“完成国家的，留足集体的，余下都是自己的”，充分体现按劳分配原则。20世纪90年代，随着国家粮油作物统购统销政策的废止，粮油购销全面实行市场化经营，武进农业用地使用制度进一步发展，由承包责任制发展为合同租赁制。承包责任制的上缴部分为租金所代替，额度由土地所有村、组与租赁者协商决定，并明确租用期限、双方责任、义务、权利等。承租人选由村、组机构内部向外部发展，由于取消粮油生产计划，土地用途更加灵活，只要不改变农业用地性质，种植品种和布局不受土地所有者干涉。为提高经济效益，一部分承租者种植高效经济作物，或搞饲养业、畜牧业、水产业等并出现一批专业户，实施规模化、科技化经营，使传统农业向现代高效农业发展，最大限度地提高农用地使用价值。至2012年，武进县农业用地全面形成有偿、有限期、可流动使用制度。

（二）征地制度改革

武进征地制度改革可追溯到20世纪50年代，1953年12月，中央人民政府政务院公布了《国家建设征用土地办法》，1954年起武进区开始办理国家建设用地征地。1954年至1957年，武进地区征地补偿费标准由当地乡政府会同用地单位、农民协会和土地所有权人（或使用人）或其推出的代表评议、协商决定。一般土地以其征用前3—5年产量的总值为标准给予补偿，特殊土地根据实际情况酌情变通处理。1958年以后，一般土地以其征用前2—4年产量的总值为补偿标准；对茶山、鱼塘、桑园、竹林、果园、苇塘等特殊土地，根据情况变通处理。1975年以后，由建设用地单位与被征地单位协商决定补偿标准，地区之间与地块之间有一定差距，如湖塘公社的一般水旱地每亩土地补偿费为456元左右，而奔牛公社达到840元左右。

改革开放以后，根据1982年国务院公布的《国家建设征用土地条例》，武进先后多次调整了土地征收补偿费标准，以菜田征收为例，1984年4月24日，武进县人民政府在武政发〔1984〕78号《关于贯彻〈国家建设征用土地条例〉和省市有关规定的通知》中规定征用土地补偿费标准为每亩2000元，1989年2月11日，武进县人民政府在武政发〔1989〕16号《关于贯彻执行常政发〔1988〕329号文件的通知》中规定，每亩征（使）用蔬菜地补偿标准为4638元，2004年起，土地补偿费标准根据被征收土地不同类别，按邻近耕地前3年平均年产值不同倍数确定，耕地为10倍。

青苗及附着物补偿费相关制度不断完善，1953年至1984年3月，武进对被征（使）用土地上的农作物实行“青苗补偿”，其标准由用地单位与被征（使）用土地单位或个人按照公平合理的原则协商决定，由用地单位支付一季农作物的青苗补偿费。1984年4月、1989年2月、2002年青苗补偿费标准分别达到每亩160元（菜田，下同）、390元、耕地按前3年平均年产值50%计算。1953年至1954年，被征（使）用土地上的房屋、水井、树木、坟墓等附着物，由当地乡（镇）人民政府、用地单位和土地原所有人（或原使用人）根据实际情况和公平合理的原则协商确定补偿额。1984年、1989年附着物补偿费（以砖混结构房屋为例）分别为每平方米25—35元、90—120元。

劳动力安置费用相关制度有较大改进，1953年至1957年，国家建设征用土地，由县人民政府负责协助被征用土地的农民转业，用地单位协同县劳动部门和工会在条件许可的范围内尽可能吸收其工作。1958年至1983年，国家建设征用土地后需要安置的农民，由县人民政府负责尽量就地在农业上予以安置，农业上确实无法安置的，由县人民政府劳动部门、民政部门会同用地单位设法在其他方面安置。1984年，县人民政府武政发〔1984〕78号文件规定，因国家建设征用土地而产生的剩余劳动力，已在县属企事业单位工作、吃农业粮的征用工、固定工、计划内合同工，以及经劳动部门批准的亦工亦农人员，不作为在队的农业劳动力计算。1989年2月，县人民政府规定，国家建设征用土地后剩余劳动力的安置标准为：征地后人均耕地在0.5亩以下的村民小组（习惯上仍称“生产队”），每征用1亩土地安排1个劳动力，人均耕地在0.5亩以上的村民小组，每征用2亩土地安排1个劳动力，安置劳动力的单位，每安置1个劳动力获得1200元补助费，乡（镇）、村企事业单位使用土地后剩余的劳动力由乡（镇）人民政府安置。2002年3月5日，武进市政府武政发〔2002〕10号文件规定：安置补助费按照征用土地面积计算，征用耕地，征地前被征地单位农业人口人均耕地在1亩以上的，安置补助费按该耕地被征用前3年平均年产值5倍计算，人均耕地在1亩及以下的从6倍起计算，人均耕地每减少0.1亩，安置补助费相应增加1倍，最高不超过15倍。征用其他农用地安置补助费按照该土地邻近耕地补偿费标准的70%计算。征用耕地的，征地单位除按规定支付安置补助费外，还应支付农业人口保养金（征地后人均耕地在0.5亩以下的，保养金标准按该耕地被征用前3年平均年产值5倍计算；人均耕地在0.5亩以上的，按该耕地被征用前3年平均年产值3倍计算）。2004年，常政发〔2004〕68号文件规定，征用农地，按需要安置的被征地农业人口计算，每一个需要安置的被征地农业人口安置补助费最低标准为25000元。

武进被征地农民基本保障制度的建立则是在进入21世纪后建立的。2006年3月3日，武进区委、区政府发布的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发〔2006〕37号）规定：以农村集体经济组织通过保障方案之日为基准，将被征地农民划为四个年龄段，分别实行生活补助、养老保险和保养的基本生活保障办法。第一年龄段（16周岁以下）人员，一次性领取生活补助金6000元，就业后，按新增劳动力进行管理，并按规定参加城镇企业职工基本养老保险。第二年龄段（女性16周岁及以上至45周岁，男性16周岁及以上至50周岁）人员，一次性补缴养老保险费后参加城镇企业职工基本养老保险，同时在办理养老保险的次月起，按月领取生活补助金160元，期限为2年，达到保养年龄时，按月领取养老金。第三年龄段（女性45周岁及以上至55周岁，男性50周岁及以上至60周岁）人员，一次性补缴养老保险费后参加城镇企业职工基本养老保险，同时在办理养老保险的次月起，按月领取生活补助金140元，达到保养年龄时，按月领取养老金。第四年龄段（保养年龄，女性55周岁以上，男性60周岁以上）人员，按月领取保养金200元，并随社会经济发展逐步提高。为了确保被征地农民基本生活保障制度得到切实贯彻执行，武进区国土资源分局密切配合，在土地征收和使用过程中，严格把好供地和发证关，凡征地补偿资金不到位的，一律不供地、不发证。

（三）农村集体建设用地有偿使用制度改革

武进是“苏南模式”的发源地之一，也是乡镇工业的滥觞之地。武进乡镇工业起步较早，孕育、萌芽于20世纪50年代中国农村合作化高潮和城乡私营工商业的社会主义改造之中，正式起步于1958年人民公社“大办工业”运动中，探索于20世纪60年代，形成于70年代，崛起、成熟于80年代，腾飞、辉煌于90年代。

20世纪50年代中期至1990年10月，武进乡（镇）、村企事业单位和个人建设用地无偿、无限期、无流动使用集体土地。1950年至20世纪70年代，武进集体建设用地供给方式无具体规定，或乡（镇）、村、组自定自用，或用地单位与所在地村、组协商占用，或用地单位向所在地村、组租用，1957年前，民房建设占用私人所有土地自行解决。1957年土地私有制转变为土地集体所有，农民建房用地由集体拨给。

改革开放以后，随着农村人地关系的变化，武进县农村集体建设用地的管理提上议事日程。1981年12月30日，武进县政府颁发《武进县集镇建设和农房建设管理暂行规定》，规定集体建设用地根据建设项目和建设规划，按照国家建设用地审批程序和审批权限，向有关部门申请，经批准后方能占用土地，将集体建设用地纳入规范化有序管理。据统计，1984年至1995年，全县批准集体建设用地720.03公顷，年均65.46公顷。1990年10月，武进贯彻《国务院批转国家土地管理局〈关于加强农村宅基地管理工作的请示〉的通知》（国发〔1990〕4号）和江苏省政府《关于进一步加强土地管理工作的通知》（苏政发〔1989〕4号）文件精神，颁发《非农业生产建设用地有偿使用收费管理办法（试行）》，规定县行政区域范围内尚未征收城镇土地使用费的企业、事业单位（包括个体户、经济联合体）的各类用地和城镇农村居民宅基地试行有偿使用，并于1990年1月和3月先行在孟城镇、卢家巷乡进行宅基地有偿使用试点，孟城镇有14户自动拆除旧房31间，归还土地616平方米。卢家巷乡自动拆除旧房37间及围墙，归还土地1564平方米，退出侵占的宅基地560平方米，解决了长期以来规定拆旧房而不拆的难题。孟城镇有43户，卢家巷乡有27户未经批准或少批多占地建房的农户自动接受处理，纠正了违法用地，卢家巷乡下半年的宅基地纠纷比1989年同期减少了1/3。孟城镇收到宅基地使用费61458元，用于集中购买推土机用于土地复垦工作，卢家巷乡收到宅基地使用费51355元，用于修铺机耕道15段计6.75公里，筑过河坝两道，修下水道2条。截至1991年12月底，全县60个乡（镇）全部实行建设用地有偿使用制度，共收取乡（镇）村企业和宅基地土地使用费449.4万元，除按规定提取一部分业务费外，其余全部留乡（镇）村列入建农资金和创办公益事业。1999年至2012年共供应集体建设用地2105.35公顷。2010年1月1日起实施《武进区土地年租金征收办法（试行）》，2010年一年征收的土地年租金近2亿元。