新冠肺炎疫情防控的公共经济学分析

一、防疫公共经济学：防疫政策的成本收益分析

（一）疫病的经济成本

人类的历史，就是一部与疾病抗争的历史，病毒时刻威胁着人的健康乃至生命。疫病一旦暴发，将对经济运行产生无法避免的冲击。疫病带来的经济成本包括两方面。一是疫病损失：病患需要入院治疗，重症患者甚至可能死亡，使人民的生命财产遭受损失。二是防疫成本：大型流行性疾病暴发后，政府会采取各项防疫措施，例如，强制检疫、隔离观察，乃至封锁疫区，限制人际交往和扩大社交距离的目的是要隔断病毒的传播，生产活动和消费活动将不可避免地受到影响。

需要说明的是，我们这里讲的经济成本是指经济学中的机会成本，有别于人们所谈的会计成本。从经济成本看，疫病损失和防疫成本之间有着此消彼长的关系。防疫力度加大，能有效隔断疫病在人群中的传播，从而减少疫病带来的损失，代价是防疫成本相应地增加。所以，从公共政策的角度来看，我们需要通过适当的成本收益分析，来决定最优的防疫强度。

（二）最优防疫政策

可以根据分析得出的防疫强度来制定防疫政策。理性公共决策的目标是使疫病的经济成本最小化，即将预期疫病损失与预期防疫成本之和最小化（见公式1.1）。就决策而言，政策制定者基于预期成本与收益做出判断，而预期成本与收益需要科学的支持，包括医学上的判断和经济学方面的专业知识。理论上，可以将被减少的疫病损失视作采取防疫政策得到的收益，即通过强化防疫政策来降低流行性疫病对人群的冲击程度。

对这一最小化问题求解，不难得到最优防疫政策的一阶条件是政策的预期边际疫病损失等于其预期边际防疫成本（见公式1.2，图1.1）。这一逻辑与厂商利润最大化的行为准则相一致（边际收入等于边际成本）。

反之，若预期边际疫病损失小于预期边际防疫成本，则意味着应该降低防疫强度，以增进社会福利。

最优防疫强度：边际疫病损失等于边际防疫成本。

（三）疫病损失估算

一个不可避免的问题是，如何通过估算疫病损失来决定防疫政策的强度？理论上最简单的方法，便是估算疫病导致劳动力暂时或永久无法工作所造成的经济损失。在公共经济学中有一个VSL（统计生命价值）的概念，用以估算为了让一个人避免某种特定的风险而付出的合理的社会成本。

以美国的经验来看，自里根政府开始，美国联邦机构就采用VSL来进行公共政策的成本收益分析。2016年美国农业部估算的VSL为890万美元，美国国家环境保护局估算的VSL高达1 000万美元。近年来美国各政府部门估算的VSL数额还在不断提升。作为比照，2011年毕业的美国大学生在整个工作周期（从22岁到60岁）能赚取的工资现值约为240万美元。

换句话说，假定VSL为1 000万美元，若一项公共政策的实施能够降低一个美国人1个百分点的死亡风险率，那么这项政策便能为社会带来大约10万美元的效益。如果该项政策需要付出的社会成本低于10万美元，那么就是划算的，总的社会福利就获得了改进；反之则不划算。

当然，全面量化评估疫病损失面临着诸多未知和不确定的问题，是一项异常艰巨且困难的任务。除VSL、患者的年龄、收入等数据之外，疫病本身的特征（传播性、死亡率等）和疫情的发展甚为关键，因为这些因素决定了疫情冲击的范围（患者数量）及伤害程度（重症及死亡率），进而决定了整个社会的疫病损失（见公式1.3）。但成本收益分析的基本框架仍然有助于我们深入理解公共政策的决策逻辑，把握政策的松紧和变化的方向。

二、新冠肺炎疫情造成的经济社会损失

（一）疫情回顾：公共卫生危机

新冠病毒快速传播，从现有的证据看，这是21世纪以来发生的重大的公共卫生事件之一。从国内出现第1例不明肺炎患者到2020年1月20日，我们大致有一个月的政策空白期，新冠肺炎疫情起初并未得到重视，病毒在不设防的社区中迅速蔓延。感染者数量呈几何级数增长，武汉乃至湖北的医疗资源严重不足。

从1月21日开始，面临着严峻的发展态势，出现了“医疗挤兑”现象，国家迅速加大了对新冠病毒防疫工作的力度，武汉封城、社区隔离，全国医疗资源向湖北疫区集中。与此同时，疫情也在向国内其他地区蔓延。

（二）经济损失：难以估量

要估算新冠肺炎疫情带来的经济损失，是极为困难的。运用VSL的方法，可以大致估算出新冠病毒导致感染者死亡带来的经济损失。粗略估算一下我国的大学毕业生整个生命周期的工资现值：2019年全国城镇居民的年平均收入约为4.2万元，假设22岁的大学毕业生年均收入为6万元，并假设其收入增速与折现率一致，那么其工作生命周期（从22岁到60岁）的收入现值为228万元。考虑到个人获取的劳动报酬仅仅是其创造的社会价值的一小部分，参考美国的收入水平与VSL的数据关系，我国的VSL应在800万~1 000万元。

数据是冰冷的。即便在统计上，生命对于任何社会或经济体而言都是昂贵的。截至2020年2月20日，新冠肺炎疫情导致的全国累计死亡病例已达3 144例，这对整个社会而言意味着数百亿级的经济损失。这还远远不是经济损失的全部，全面限制人员流动，停工、停课、停运，全国进行大规模筛查，在两个最长潜伏期过后，理论上可以阻绝新冠病毒在人与人之间的传播，但这需要付出严重拖累经济发展的高昂代价。

（三）社会损失：负外部性

新冠病毒蔓延对于整个社会而言无异于梦魇，其可怕之处在于高传染性以及长潜伏期带来的负外部性：无症状感染者是行走的传染源，而长时间的封闭隔离还可能使得被隔离者的心理健康受损。

换言之，由于传染病大流行的负外部性，新冠病毒造成的社会损失，远远高于个人损失。这也是我国动用公共资源进行全民防疫的正当性。因为负外部性会导致市场失灵，需要通过政府干预进行修正，从而加大了社会福利的投入（见公式1.4，图1.2）。

三、疫情演变的前景：人类对抗病毒的战线拉长

从现有的趋势看，人类或许已经错失了消灭病毒的最佳时机。新冠病毒可能不会像SARS（重症急性呼吸综合征）一样完全消失，它所引起的传染性疾病很可能会在疫情防控不力的国家和地区演变成季节性疾病。

人类在与病毒斗争的过程中并非坐以待毙。我们寄希望于科学，寄希望于疫苗的出现。依据传染病学的逻辑，在疫苗出现之后，新冠病毒的致死率有可能降低到一般流行性感冒的水平。不过，在疫苗出现之前，防疫政策只能依靠最原始的手段，即加大社交距离以隔断新冠病毒的传播途径。新增确诊病例的曲线将呈现出典型的长尾分布的形态，并呈季节性波动的趋势。

2020年2月20日，我们观察全国数据发现，新冠肺炎累计确诊病例的数量仍在不断攀升，总体拐点尚未到来，而且节后返工的人口流动仍具不确定性。若不考虑2020年2月12日湖北地区统计口径的调整，全国新增确诊病例及疑似病例的数量在2020年2月5日之后均呈下降趋势，开始呈现二阶意义上的改善。

事实上，由于本次疫情在中国的暴发呈现出显著的区域特征，即集中在湖北，特别是武汉地区（截至2020年2月20日，官方统计数据中湖北地区确诊病例的集中度超过80%），将疫情两分为湖北地区和非湖北地区两个样本进行观察更为准确。

作为国内新冠肺炎疫情集中暴发的地区，当时湖北省疫情形势仍然较为严峻，尤其是武汉、黄冈、孝感三地。随着全国集中力量进行支援，湖北的医疗资源状况大幅改善。湖北省于2020年2月12日将临床诊断纳入确诊标准，使得当日确诊病例数量大幅增加了近1.5万，一次性吸纳了之前由于核酸检验试剂盒不足而未被统计在确诊病例内的病患数量。若考虑此次统计口径的调整，观察“确诊+疑似+临床诊断”人数的总和，我们发现这一总和仍在上升过程中，原因可能是近期严格开展的流行病学调查。

从数据来看，非湖北地区疫情的二阶改善情况更为明确。湖北省外的新增确诊病例数量自2020年2月3日以来持续下降，已由890例/日的峰值降至50例/日以下。这表明在目前的防疫强度下，非湖北地区的疫情大概率已可控，总量上的拐点已近在咫尺。

对比湖北地区和非湖北地区两个样本，我们发现新冠肺炎病例的统计特征呈现显著差异。非湖北地区的重症率和死亡率均显著低于湖北地区。从目前的数据看，非湖北地区的在院重症率为4.9%，死亡率仅为0.7%，略高于普通流感（0.1%）。这表明在医疗资源相对充裕的情况下，新冠肺炎对于个人而言并非不治之症。而湖北的惨痛教训在于，若不迅速提升防疫措施的等级，新冠肺炎疫情将在短时间内快速蔓延，并迅速挤占甚至耗尽医疗资源，从而使重症率和死亡率呈非线性增长。

四、公共经济学框架的应用：防疫工作进入2.0阶段

结合前述的公共经济学理论框架及新冠肺炎疫情的发展，我们可以将这场与新冠病毒之间的战争分为三个战役阶段：1.0阶段，防疫压倒一切，经济生活基本停滞；2.0阶段，边防疫边恢复生产，平衡防疫与复工复产的关系；3.0阶段，疫情基本得到控制，社会经济活动全面提速。

（一）1.0阶段：防疫压倒一切

2020年1月20日，新冠肺炎疫情防控工作上升到国家战略层面，政策迅速响应，防疫工作进入1.0阶段。面对快速暴发的新冠肺炎疫情，湖北地区的医疗资源极度匮乏，流行病学机理面临诸多未知，包括病毒的特征、存量感染者的数量、感染者的行动路线和接触史等。在这一阶段，病患数量呈指数级增长，病患得不到及时救治加深了疫病的伤害程度（重症率和死亡率的提高），对应到公式1.3，此时预期边际疫病损失趋于无穷大。而根据最优防疫政策的一阶条件（公式1.2），无穷大的疫病损失需要“不惜一切代价”的强力响应。

在公共政策上，这一阶段意味着防疫工作应当占据100%的权重，“稳增长”等经济目标退居次要位置。当务之急是摸清存量感染者的数量，控制新冠肺炎疫情传播，了解病毒特征，降低预期边际疫病损失。2020年1月23日武汉“封城”；1月25日，中共中央政治局召开常务委员会会议部署防疫工作，各省启动重大突发公共卫生事件一级响应（除西藏外）；1月26日，国务院办公厅发文延长春节假期，此后多地进一步延长春节假期，并对有湖北旅行或湖北人民接触史的人群进行了隔离。这些严格的防疫措施，如同对全社会的经济活动按下了暂停键，防疫成本开始呈非线性攀升（公式1.2）。

（二）2.0阶段：平衡防疫与复工复产之间的关系

预期边际疫病损失和预期边际防疫成本都是动态变化的。随着防疫措施的升级（防疫成本上升），湖北地区医疗资源紧缺的情况被大幅改善，新冠肺炎疫情的发展态势逐渐明朗，预期边际疫病损失也开始逐步下降。现在的矛盾是，在边际疫病损失下降的同时，边际防疫成本仍在继续攀升。这一点不难理解，防疫政策从制定到执行，容易滞后于疫情的发展。从中央到地方，各级行政部门在执行防疫政策时还存在层层加码的现象，使得边际防疫成本攀升的斜率更为陡峭。

根据春节假期的历史经验，经济指标大多在农历正月初七复工后开始陡峭上行，至农历正月十五大致恢复到节前的水平。但2020年的正月已接近尾声时，大部分经济指标仍然未见起色，且受防疫措施影响，水平显著低于历史同期。强有力的防疫措施，使得企业无法进行正常的生产、销售等经营活动，企业的订单大幅减少，但仍需如期支付租金、员工工资、贷款本息等刚性支出；不少中小企业面临着资金链断裂的风险，特别是受新冠肺炎疫情冲击较大的住宿餐饮、交通运输、文化娱乐、批发零售等服务性行业。

根据目前的形势，全国新冠肺炎疫情特别是非湖北地区疫情的态势已日趋明朗，需要适时重新评估防疫政策的强度，做好防疫与复工复产的平衡。新冠肺炎疫情暴发后的三次中共中央政治局常务委员会会议（2020年1月25日、2月3日和2月12日）的内容都与疫情防控相关。第三次会议除强调“毫不放松做好疫情防控重点工作”之外，已对经济“稳增长”做出部署，新增“努力把新冠肺炎疫情影响降到最低”（确认了决策者应对新冠肺炎疫情的目标函数）、“加大宏观政策调节力度”、“积极扩大内需、稳定外需”等表述。事实上这宣告了当前的防疫工作已进入2.0阶段。宏观政策的重心将逐步向复工复产倾斜。

根据公式1.2，随着预期边际疫病损失的下降，理论上预期边际防疫成本应当相应地下降，否则就意味着会带来社会福利损失。在这里“防疫成本”是经济成本的概念，降低预期边际防疫成本并不意味着要减少医疗资源的投入，而是要在有效控制新冠肺炎疫情的同时，开始关注经济工作，恢复生产生活，对政策执行上“防疫压倒一切”的思路进行调整。

在此阶段，最重要的工作是把握好防疫工作的“强度”。2020年2月12日，中共中央政治局常务委员会会议指出“不搞简单化一关了之、一停了之”，降低新冠肺炎疫情防控工作对群众生产生活的影响。在经济中，应“隔离”存在暴发疫病风险的部分，同时尽可能地降低与疫情无关部分的运行成本。例如，湖北特别是武汉地区的政策，仍应以防疫为主；而对于非湖北地区，特别是新冠肺炎疫情已出现明确拐点的区域，政策应当加快向复工复产倾斜。

（三）3.0阶段：社会经济活动全面提速

突如其来的新冠肺炎疫情，加大了2020年实现“全面建成小康社会圆满收官”的难度。与SARS相比，此次新冠肺炎疫情对经济的冲击和影响可能会深远得多。SARS病毒在防控上的难度要显著低于新冠病毒：SARS病毒潜伏期较短（3~5天），感染者都伴有发热症状；而新冠病毒的潜伏期较长（一般不超过14天），具有较强的传播性，且感染者不一定伴有发热症状。这使得此次疫情防控措施实施的广度、强度和经济成本均显著超过SARS期间。加之在中国，新冠肺炎疫情暴发在春节期间，对消费和复工复产的冲击更甚于SARS。

而从整体宏观环境看，SARS疫情暴发时我国经济处于高速增长期，国际收支持续双顺差。而目前虽然中美之间达成了第一阶段贸易协议，但整体关税水平仍是贸易摩擦发生前的5倍，再叠加内部的结构性矛盾，我国经济增长承压更大。如果说2003年中国经济像是轻装上阵、在人生旅途中疾速前行的年轻人，那么当前的中国经济则像人到中年，虽然年富力强，但压力重重，身体机能也有所衰退，健康受损后恢复的速度可能更慢。

在社会经济活动全面提速的3.0阶段，需要货币政策、财政政策和行业政策做出及时全面的响应。考虑到2020年“圆满收官”的目标，以及企业和居民恢复信心需要时间，政策应当保持足够的力度和弹性，并给出适度的前瞻性指引。

五、小结：不惧挑战、因势而变

疫病的经济成本等于疫病损失与防疫成本之和。决策层的目标函数是实现预期疫病经济成本最小化。对应到宏观政策的逻辑，便是使预期边际防疫成本与预期边际疫病损失保持一致。简言之，防疫措施的强度应与疫病的危害程度保持一致，以实现社会福利最大化。这意味着疫情防控政策的强度，应随着新冠肺炎疫情的变化而不断地进行动态调整。

从疫情防控政策的强度看，目前全国仍处于“防疫压倒一切”的1.0阶段。随着全国特别是非湖北地区新冠肺炎疫情的发展态势逐渐明朗，应该开始有序地向“平衡防疫与复工复产之间的关系”的2.0阶段过渡。我们现在要注意的是，疫情防控政策不宜一直停留在层层加码、不惜一切代价的战时极端状态。