第三节 政府消费能源消耗与碳排放核算模型
一 政府消费的内涵与外延
（一）政府消费的内容
在国民经济核算体系（SNA）中，政府消费指政府部门提供的公共服务、以免费或无经济意义的价格提供给居民的消费支出。按照政府消费支出的定义，政府消费支出包括两部分：一是公共消费支出，为满足社会公共需求的消费性支出，比如公共安全、社会保障支出等；二是实物社会转移支出，是政府作为非市场生产者以免费或经济意义不显著的价格为居民提供的货物或服务。为满足某类居民的需求所提供的货物或服务，主要包括两方面：一是实物的社会福利，二是个人非市场货物或服务转移，比如政府为居民提供的实物教育与卫生保健等方面，类似政府部门提供的九年义务教育、大学生的生活补助、免费的儿童疫苗等服务。
根据不同角度可以对政府消费支出进行不同的分类。按照政府消费提供货物与服务的方式进行分类包括两种：一是政府部门到市场上购买货物或服务，免费提供给某个居民或某类居民；二是政府部门在市场购买货物或服务后，进行生产后以免费或无经济意义的价格提供给居民或公众。按照政府职能对政府消费支出进行划分，政府消费支出属于财政支出中的消费性支出，主要包括科教文卫支出、国家防卫支出、行政管理支出、社会保障支出等，具体体现在10个行业中，分别是农林牧副渔业，交通运输业，金融业，租赁和商务服务业，研究与试验发展业，其他服务业（包括综合技术服务业，水利、环境和公共设施管理业，居民服务与其他服务业），教育业，卫生、社会保障和社会福利业，文化、体育和娱乐业，公共管理与社会组织。按照消费构成分为货物支出、工资支出、服务支出与固定资产折旧支出。按照用途来划分，包括两部分：一是为提供公共服务所花费的支出，主要是指政府部门自身运行的成本开支；二是提供公共服务的消费支出，主要是指政府部门提供公共产品和服务的支出。
（二）政府消费的主体
1.政府消费的支出主体
由政府消费的内容可知，政府消费的承担主体与受益主体不一致。从支出主体来看，按照承担者实物社会转移支出分为政府部门与为居民服务的非营利性部门。在中国国民经济核算体系中为居民服务的非营利性部门归类于政府部门，与居民部门、金融部门、非金融部门以及国外部门共同构成国民经济核算体系的五大机构部门。因此本书的政府部门不仅包括代表政府机构的行政事业单位，而且包含为居民服务的非营利性机构。
2.政府消费的受益主体
按照支出主体进行划分，最终消费支出分为居民消费支出与政府消费支出；按照受益主体进行分类，实际最终消费分为实际居民消费与实际政府消费（政府公共消费），两种分类的关系如下：
最终消费支出=居民消费支出+政府消费支出
实际最终消费=实际居民消费（居民消费+社会实物转移）+实际政府消费（政府消费支出-社会实物转移）
两种分类总量相等，分量上存在差别。
二 政府消费对资源环境影响分类与核算原则
（一）影响分类
政府消费对资源环境的影响在来源上分为两部分：一是政府部门自身运行过程中对资源环境的影响（生产公共服务）；二是政府部门提供公共服务的过程中对资源环境的影响（市场上购买）。在内容上主要有三个方面：一是资源消耗，具体表现在对能源、水资源、森林等资源的消耗；二是污染排放，比如温室气体排放、二氧化硫排放、污水排放等；三是资源环境保护，主要体现在资源节约、环境与生态保护方面。从影响方向看，与居民消费对资源环境影响相似，包括直接影响与间接影响。对能源的消耗不仅包括直接消耗，还有间接消耗，比如取暖要用电，但是电力的生产需要消耗煤炭，这构成了消费对煤炭的间接消耗。本书以能源消耗与二氧化碳排放为例，度量政府消费对资源环境的影响，包括政府消费直接与间接能耗，二氧化碳排放亦如此。
（二）实物社会转移与公共服务对资源环境的影响
政府消费并不是为了政府部门自身的需求，而是为了公共需求进行的消费活动，即政府消费是通过政府买单，生产公共服务，以部分居民或社会公众受益来实现的。所以政府部门提供公共服务会消耗一定的资源、排放相应的污染，居民享受公共服务也会直接或间接地消耗一定的资源、排放相应的污染，对资源环境产生影响。是否应该把实物社会转移与居民享受的公共服务对资源环境的影响从政府部门提供公共服务对资源环境的影响中分离呢？答案是没有必要：一是理论上两者内容密不可分，二是实际操作存在很大难度，没有必要确定两者的精确界限，可以作为整体进行分析，具体的原因如下。
首先，居民消费受政府消费的影响来自两个方面，一是社会实物转移，二是实际政府消费。不管哪个方面，都对自身消费水平产生影响，同时对资源环境产生直接或间接影响，比如享受的产品或服务的生产会消耗能源、水资源等，并排放一定的污染。从影响的主体来看，不仅政府部门生产公共服务时会对资源环境产生直接或间接影响，而且居民享受政府消费时也会对环境造成一定的影响。从这一点出发，理论上应该将两者分开，把居民享受公共服务对资源环境的影响归为居民消费对资源环境的影响，但由于社会实物转移与公共服务的受益对象不具体，在实施上存在很大的难度。
其次，根据政府消费的内容，政府消费对资源环境的影响来源有两个：一是政府部门自身消费，二是提供公共服务。把居民享受的公共服务对资源环境的影响从政府部门提供公共服务对资源环境的影响中分离，前提是将政府部门自身消费与公共服务对资源环境的影响进行区分。可以说两者是密不可分的，政府消费通过生产公共服务来实现，政府部门属于服务产业，生产与消费是同时进行的；政府部门的工作人员既是政府部门自身的消费对象，又是公共服务的受益对象，所以无论从政府消费的生产对象看还是从消费对象上看，两者都很难区分，所以没有必要把居民享受的公共服务对资源环境的影响从政府部门提供公共服务对资源环境的影响中分离。
最后，政府消费通过政府部门生产公共服务，由居民受益来实现，对资源环境产生的影响一部分来自居民享受公共服务，但这部分比例较小。另外公共服务是由政府部门生产与控制的，比如政府采购，政府有权决定在市场上购买什么样的产品或服务，政府占主导地位；居民是公共服务的接受者，处于被动地位，只有使用权，没有所有权与支配权，所以如何度量政府消费对资源环境的影响主要取决于政府部门的生产与消费模式，同时对居民消费模式产生影响。从这点看，不需要把居民享受的公共服务对资源环境的影响从政府部门提供公共服务对资源环境的影响中分离，事实上两者也很难严格区分。
所以，政府消费与居民消费对资源环境的影响不像政府消费与居民消费支出分类那样存在影响与实际影响之分。
（三）政府消费对资源环境直接影响的核算基础
政府消费与居民消费不同，后者是为了满足自身需求进行的消费，前者是为了满足社会公共需求而进行的消费活动。政府消费包括两个方面，一是以免费或较低的价格向居民提供一定的货物或服务，二是向公众提供公共服务，所以政府消费的支出主体与受益主体不一致。但政府消费是通过生产公共服务来实现的，无法确定具体的受益对象，并且政府部门也是自身公共服务的消费者，所以在操作上，还是以政府消费的支出主体（包括为居民服务的非营利部门的政府部门）为基础进行核算，即涉及政府部门与公共管理与社会组织之间的衔接。
国民经济核算体系中对部门分类方法有两种，一种是机构部门分类，另一种是产业部门分类。机构部门以机构单位为基础进行划分，产业部门分类以基层单位为基础。机构单位与基层单位存在隶属关系，一个基层单位只属于一个机构单位，但一个机构单位可以包含很多基层单位。对于政府部门而言，有一种情况会导致两种分类结果产生差异：对于不具有法人或准法人资格的政府企业，它们不是一个完整的机构单位，但可以作为独立的基层单位，因此，在机构部门分类中，它们归为政府部门，但在产业部门分类中，它们常会被划到政府以外的其他产业部门（杨灿，2008），会造成政府部门与第三产业中“政府部门”分类不一致。
在产业部门分类中，在很大程度上代表政府部门的是公共管理与社会组织，指中国共产党机关、国家机构、人民政协与民主党派、社会保障与其他社会团体和组织等，不仅包括一般政府，而且涵盖为居民服务的非营利组织，但由于分类原则的差异，在总体范围上，有多少单位在机构部门分类中归为政府部门，但在产业部门分类中划到政府之外，这个范围并不明确。但可以肯定的是政府部门的范围大于公共管理与社会组织，所以若间接估算的方法，需要对后者进行调整，使其在范围上与政府部门保持一致，以免造成低估。
由于在公开的年鉴中有关政府部门资源环境方面的数据有限或者与城镇生活有关数据混在一起，所以分析政府部门对资源环境的影响时要通过可以代表政府部门、数据相对充分的公共管理与社会组织为基础进行间接估算。分析政府部门对资源环境的影响的一般步骤如下：首先度量公共管理与社会组织对资源环境的影响；其次将公共管理与社会组织总产出与政府机构的总产出之比作为调整系数（在没有总产出的情况下，运用增加值代替[4]），进一步对上步得到的结果进行调整；最后运用估算的政府部门对资源环境影响的相关数据进行分析。
（四）政府消费对资源环境直接影响核算总体原则
1.相近与替代原则
政府消费对资源环境的影响从政府消费的支出主体即政府机构单位入手，根据政府部门与“公共管理与社会组织”的同质性以及数据的可得性，度量政府部门对资源环境影响时可以尝试从后者入手，用到相近与替代的原则。
2.总量控制原则
由于政府部门产出属于非市场产出，隶属于第三产业，政府部门对资源环境的影响包含在第三产业对资源环境的影响之内，所以政府部门的影响范围是以后者为控制总量的，比如政府部门对能源直接消耗量小于第三产业对能源直接消耗总量。
在核算原则的基础上推导政府消费能源消耗与二氧化碳排放的核算模型，包括直接与间接核算模型。政府消费直接能源消耗与间接消耗的来源与核算方法不同，分别进行说明。
三 政府消费直接能源消耗核算方法[5]
（一）政府消费能源消耗表现
按照影响方向分类，政府消费能源消耗分为直接消耗与间接消耗。按照政府消费内容，提供公共服务的主体是政府部门，政府作为服务部门，办公期间同时生产相应的公共服务，比如婚姻登记、户口办理、统计部门生产统计数据等，办公期间能源消耗与生产相应的公共产品的能耗是同时发生的，这两部分就发生了重叠。同时这一部分是属于政府部门自身运行过程中的成本开支，从政府消费的角度出发，可以视为政府部门自身的能源消耗，体现的是政府消费对能源的直接消耗，具体表现在冬季取暖、夏季制冷、办公耗电、公车消费耗油等。政府消费间接能耗体现的是政府部门通过在市场上购买货物或服务，直接或经过一定生产后以免费或无经济意义的价格提供给居民或公众时对能源的消耗，与消费的产品或服务的种类和结构有关，体现的是对能源的间接消耗。由于政府部门直接能耗与间接能耗来源与影响方向不同，故相应的估算方法有所差异。前文已对政府间接能耗的核算方法做了分析，下文将详细介绍政府消费直接能源消耗的核算方法。
（二）政府消费直接能源消耗的核算方法
作为温室气体排放来源部门之一，公共部门节能减排不仅能给生产部门、居民部门带来强有力的示范和督促作用，而且在中国参加联合国主导的全球气候变化会议和谈判中涉及公共部门活动本身所带来的温室气体排放问题时，能够显示出中国在应对全球环境变化、节能减排方面所做出的努力，有利于提高中国的话语权，因此亟须对中国公共部门温室气体排放核算进行单独研究。
虽然《京都议定书》没有要求各国跟踪和公布其公共部门温室气体排放，但是越来越多的机构已经开始自主编订各类型公共部门的温室气体排放清单。根据发起单位的性质和与《京都议定书》的关系，国际上现有公共部门温室气体排放清单制定的主体，可以大致分为五类，即政府部门、非营利组织、民间组织、大学和社会团体以及有关学者（Brown，S.，1999；Bastianoni，S.，Pulselli，F.M.，Tiezzi，E.，2004；Bennett，C. J.，Whiting，M.，2007；Akimoto，K.，et al.，2010；Brouhle，K.，Herendeen，R.A.，2010；Bun，R.，et al.，2010）。研究主要集中于公共部门温室气体排放估计的责任划分原则、标准、主要分类与估算方法，以及如何提高估算数据的可靠性等（Bulkeley，H.，2000；Brainard，L.，Jones，A.，Purvis，N.，2009；Weigel，B. A.，2010；Fazily，Rizan，2013）。
中国多数研究集中于居民部门、生产部门的温室气体排放，单独针对公共部门温室气体排放清单的编制工作基本处于起步阶段。原因在于目前中国针对公共部门温室气体排放源的数据统计工作匮乏，2009年开始逐渐对能耗数据进行统计，而对其他排放源均未展开统计，前者数据也很有限。中国公共部门能源消耗方面的数据来源有两方面：一是宏观方面，源于《公共机构节能“十二五”规划》的相关数据；二是微观方面，源于某机构统计调查的数据。但这两个数据来源存在两个局限：一是数据较为零散，无法进行连续、全面、宏观层面上的统计分析；二是数据多源于初始统计数据，较为粗略，会导致分析结果产生较大的误差。基于此，众多学者多是基于公共部门节能必要性、相关节能政策与核算方法等层面进行定性分析。2009年根据中国国家统计局要求，逐渐建立公共部门能源消耗计量制度，但由于数据滞后性、全面数据不是同步对外公布等原因，仍然存在数据不全甚至无依据的情况。
因此，如何有效、连续地对公共部门能源消耗进行核算，无疑是解决公共部门温室气体排放清单制定工作的关键性问题。鉴于此，根据国民经济核算的相关原则，实现公共部门同公共管理与社会组织的衔接，以此构建公共部门能源消耗的核算方法，以实现对公共部门能源消耗快速、准确的核算，进而为中国公共部门温室气体排放清单的制定工作提供基础数据，便于公共部门主导的自主性节能减排工作顺利进行（柴士改，2015）。
1.基本思想
根据2008年国民经济核算体系中“指标替代”的核算原则，在无法核算某一指标时，可通过相近指标进行替代估算。因此，面对无公共部门能耗数据的情况，要实现对其进行核算，前提是找到与公共部门相近、可以替代的主体与指标进行估算；同时兼顾两者差异，进行数量调整，尽可能提高估算的精确性。在中国国民经济核算体系中，与公共部门统计在口径上一致，定义、范围等相近的是第三产业中的公共管理与社会组织，因此可根据国民经济核算体系中指标相近与替代、“自上而下”原则，基于整体上可以代表公共部门、数据相对充分的公共管理与社会组织对前者进行估算。同时两者的分类基础不同（前者是以机构单位进行分类，后者基于基层单位进行分类），导致涵盖的范围有所差异，通常前者范围大于后者，为降低误差系数，运用调整系数对两者进行数量调整。
2.估算步骤
第一步，估算公共管理与社会组织能源消耗量。
在能源消耗总量平衡表与分行业能源消费量中，第一产业、第二产业分类较为详细，第三产业分类较为粗略，仅分为交通运输业及仓储业、批发零售业和住宿、餐饮业以及其他行业三大类。公共管理与社会组织包含在第三产业的其他行业中，由于其他行业中各个分类具有相近性，对其他行业的能源消耗量进行分劈，估算公共管理与社会组织能源消耗量。
分劈方法有两种：一是根据其他行业单位产值能耗和公共管理与社会组织的总产出进行估算；二是根据各行业总产出的比例对其他行业的能源消耗量进行分劈。计算公式如下：
其中i=1，2，…表示能源种类，t表示时期，PEit 表示公共管理与社会组织对i种能源消耗量，TOYt与TOEit 分别表示其他行业的总产出与能源消耗，PYt表示公共管理与社会组织总产出。很明显式（1-30）与式（1-31）的出发点和表达的含义不同，但两者实际结果与反映的内容完全一致。
第二步，计算调整系数。
调整系数等于公共部门和公共管理与社会组织的总产出之比（在无总产出的情况下，可用增加值代替）。
计算方法如下：
其中GYt、PYt与GPt、PPt分别表示公共部门、公共管理与社会组织的总产出与增加值，式（1-32）与式（1-33）均假设不同种类能源消耗量的调整系数一致。其中公共部门增加值来自历年资金流量表（实物交易），公共管理与社会组织增加值来自历年统计年鉴，政府消费来自历年投入产出表（分行业增加值或第三产业增加值）。1992～2010年公共部门和公共管理与社会组织增加值之比，稳定在32%左右，以此为基础，计算相应的调整系数。
第三步，核算公共部门对不同种类能源的消耗量。
公共管理与社会组织能源消耗乘以调整系数αt，便可估算公共部门对不同种类能源的消耗量。计算公式如下：
第四步，公共部门能源消耗总量的核算方法。
公共部门对不同种类能源的消耗量皆是基于实物量数据，单位不同，不能直接加总。根据各种能源折标准煤的参考系数βi，将实物量的数据转换为标量，进而计算能耗总量。计算公式如下：
四 政府消费二氧化碳排放核算模型
政府消费能源消耗引起的二氧化碳排放的核算方法与居民消费能源消耗二氧化碳排放的方法相似，采用二氧化碳排放系数进行计算。
一是政府消费能源消耗直接二氧化碳排放核算模型：
c为各种能源的碳排放系数矩阵。
二是政府消费载能二氧化碳排放核算模型。
根据政府消费完全能耗初始与最终计算模型以及碳排放系数，得到政府消费载能二氧化碳排放核算模型。
在有投入产出表的情况下，计算公式如下：
在没有投入产出表的情况下，对初始计算公式进行变形，转换后计算方法如下：
三是政府消费完全二氧化碳排放核算模型。
与政府消费间接能耗的计算方法相似，政府消费完全二氧化碳排放核算方法由政府消费载能二氧化碳排放加上直接二氧化碳排放得到，计算公式如下：
