二 中原经济区城镇化现状与特征
河南省持续探索符合河南实际的新型城镇化道路，更加注重粮食和农业、产城融合、集约节约、城乡统筹、民生改善、政策引导，成效显著，推进新型城镇化的思路逐步明确，城镇化进程快速推进、城镇综合承载力明显提升、城镇龙头作用日益显现、新型农村社区建设亮点纷呈。
（一）河南省新型城镇化发展现状
1.城镇化进程快速推进
近年来，河南省高度重视城镇化建设，大力推进城镇化进程，城镇化水平快速提高，城镇规模进一步扩大，城镇体系日趋完善。一是各类规划编制步伐进一步加快。2010年底，省域城镇体系规划编制完成，38个城市和86个县城总体规划全部修编完成，180个产业集聚区空间发展规划和控制性详细规划全部编制完成。二是城镇化发展迅速，城镇人口迅速增加。2010年底，河南省城镇常住人口达到3651万人，城镇化水平达到38.8%。三是城市建设步伐不断加快，随着城市新区、产业集聚区、新型农村社区建设快速推进，城镇数量逐渐增多，城镇规模不断扩大。2010年底，河南省38个城市建成区面积达到2014平方公里，比上年增加101平方公里。四是按照“向心布局、集群发展、两规衔接、五个层次”的现代城镇体系规划，城镇规模体系日趋完善，初步形成以郑州为核心，大型中心城市、中小城市、小城镇和新型农村社区各具特色、竞相发展的五级城镇体系框架。2010年底，河南省共有17个省辖市、21个县级市（含省管济源市）、88个县城、50个区和949个建制镇。
2.城镇经济实力显著增强
改革开放以来，河南积极发展城市经济，加快产业结构战略性的调整，随着各项改革深入推进，社会主义市场经济体制进一步完善，城市经济发展迅速，城市产业结构优化升级也取得较大成效。随着城镇化速度的加快，人口以及各种生产要素逐步向城镇特别是各级城市集中，城镇经济持续快速增长，对全省的经济贡献率不断提高，城镇龙头作用日益显现。2010年，河南省17个省辖市（此处不含济源市）市区实现地区生产总值6572.48亿元，占全省地区生产总值的比重达到28.7%。其中第一产业生产总值为275.98亿元，第二产业生产总值为3400.89亿元，第三产业生产总值为2895.61亿元，占全省的比重分别为8.5%、25.7%和43.8%。这17个省辖市三次产业结构为4.2：51.7：44.1，优于全省 14.1：57.3：28.6 的产业结构。城镇固定资产投资达到4087.78亿元，地方财政一般预算收入达到732.61亿元，限额以上批零贸易业商品销售总额达到4954.86亿元，实际使用外资金额达到27.21亿万美元，分别占全省总额的29.3%、53.0%、70.8%和43.6%。
3.城镇综合承载能力明显提升
河南省大力实施城乡建设三年大提升行动计划，不断加大投资力度，大力推进城市新区、产业集聚区和各类专业园区建设，加快“城中村”和旧城区改造，加强城镇基础设施及公共服务设施建设，加强城镇环境综合整治，城镇综合承载能力得到明显提升。2010年，全省共完成城市基础设施投资1050亿元，完成房地产开发投资2114亿元。城市道路、供气、供热、供电、供水、排水等基础设施不断完善。2010年，城市用水普及率达到91.0%；燃气普及率达到73.4%。此外，河南省加快廉租房、经济适用房、公共租赁房等各类保障性住房建设，大力推进城市和国有工矿棚户区改造，多层次的城镇住房保障体系初步建立。
4.城镇化载体体系日趋完善
积极建设各类载体，调整优化城市功能空间布局。中心城市组团式发展开始试点，驻马店、平顶山、焦作等中心城市组团式发展空间规划已经启动，其中驻马店市中心城市组团式发展空间规划纲要通过专家评审。产业集聚区建设成效显著，呈现良好快速发展态势，有力地支撑了全省经济的快速发展。商务中心区和特色商业区（以下简称“两区”）规划工作开始启动，全省各级市、县、区及时开展了“两区”空间规划和控制性详细规划的编制工作；建立了由省财政厅、国土厅、住建厅、商务厅、环保厅、统计局等为成员单位的省商务中心区和特色商业区发展联席会议制度。城市新区、中心城市组团、产业集聚区、商务中心区和特色商业区等共同组成了河南省推进新型城镇化的载体体系。
5.新型农村社区建设亮点纷呈
新型农村社区（中心村）建设是统筹城乡发展、推进新型城镇化的可贵探索和实践，也是中原经济区建设需要解决的重大问题。2011年，河南省实施了中心镇和中心村（社区）“百千”建设试点工程，以发展成为农村区域经济社会中心暨现代化特色城镇为目标，启动了100个中心镇建设试点；以发展成为新型城镇化和新农村建设的示范点为目标，启动了1000个中心村（社区）建设试点。同时，省财政安排专项资金5亿元扶持新型农村社区建设。在推进新型农村社区试点建设的过程中，各地积极探索，打造出一个个成功的样本，可谓亮点纷呈。比如新乡市，通过城镇化与新农村建设的“双轮驱动”带动了农民增收，城乡收入差距远远小于全国平均水平。又如鹤壁市，以产业集聚区建设推动农村新型社区建设，促使2万多名农民实现了家门口就业。
6.城市和谐社会建设扎实推进
以改善民生为重点的社会建设取得重大进展，河南城市经济社会发展的协调性增强。居民生活水平明显提高，2010年河南城镇居民人均可支配收入和人均消费支出分别为15930元和10838元。公共服务能力不断提高。不断加大对科技教育的投入，高等学校招生规模继续扩大，职业教育迅速发展，基础教育更加巩固，科技创新能力不断增强。2010年，全省17个省辖市普通高校、普通中学和小学在校学生分别为132.67万人、123.69万人和180.43万人，占全省的比重分别为91.1%、18.7%和16.9%。文化产业蓬勃发展，百姓精神文化生活日益丰富。医疗卫生和社会保障体系进一步完善。2010年，全省17个省辖市市区拥有医院、卫生院904个，拥有医院、卫生院床位12.87万张，拥有医生5.32万人，占全省的比重分别为27.5%、42.3%和34.4%。社会保障覆盖范围持续扩大。社会福利事业稳步发展，社区建设逐步加快。
（二）河南省新型城镇化发展特征
1.注重不以牺牲粮食和农业为代价
河南是全国传统的农业大省和人口大省，始终把粮食生产作为整个国民经济的基础，为国家的粮食安全做出了重要贡献。随着工业化城镇化的推进，全国耕地面积不断减少，18亿亩耕地红线岌岌可危，粮食安全是关乎国家长治久安的根本大计。河南省作为全国重要的粮食生产区，保障国家粮食安全义不容辞。近年来，河南省从本省实际出发，探索走出了一条不以牺牲粮食和农业为代价的新型城镇化道路，这是被实践证明正确的道路。尤其是近年来，河南在以新型农村社区为载体加快新型城镇化的实践和探索中，更加突出强调不牺牲粮食和农业。新型城镇化通过合村并点、拆旧建新，节约、置换出大量土地，不仅能够确保建设用地占补平衡、耕地面积稳中有增，而且能够推进农业发展方式由家庭分散经营向规模化、现代化、集约化经营转变，从而提高单位土地面积产出水平，提升粮食综合生产能力，在构建国家粮食安全保障体系中发挥更大作用。
2.以产业集聚区为载体大力推进产城融合
近几年，河南省以产业集聚区为载体，加快产业向城镇集聚、人口向城镇转移，大力推进产城融合。目前，河南省产业集聚区已经步入良好的发展轨道，正在成为全省经济持续快速发展的主要推动力量。2010年，全省产业集聚区固定资产投资完成5330.83亿元，占全省城镇固定资产投资的38.3%；规模以上工业企业数量占全省规模以上工业企业总数的25.2%；规模以上工业实现主营业务收入12368.75亿元，比上年增长37.2%，增长速度高于全省7.9个百分点，占全省规模以上工业企业主营业务收入的34.3%。更为突出的是，产业集聚区在发展中坚持产城互动，统筹城市功能区与产业集聚区建设，不仅提升了城市功能，增加了就业岗位，也有效促进了农村人口向城镇转移。在发展中，有的产业集聚区根据实际情况，积极实施户口办理、子女上学等优惠政策，吸引农村人口及外出务工人员返乡务工，取得明显成效。2010年末，全省产业集聚区规模以上工业从业人员153.89万人，占全省规模以上工业企业从业人员的 33.6%。
3.强调集约节约和内涵式发展
河南省有1亿人口生活在16.7万平方公里的土地上，人口密度是全国的4.3倍，人地矛盾突出，人均资源占有量较低。这就要求河南省在加快城镇化的进程中，必须坚持集约节约的理念，实施内涵式发展。河南省在推进新型城镇化的实践和探索中也是这样做的。一是统筹推进土地利用、城乡建设和产业集聚区三个规划的协调衔接。明确规定，三个规划在空间上要实现精准重叠，合理配置建设用地指标。二是河南省城乡建设明确了中心城市组团式发展、中小城市内涵式发展、新型农村社区集聚式发展的思路。中心城市组团式发展的重点，是通过发展城市组团，构建城市集群，共同带动区域发展，形成新的经济增长板块。中小城市内涵式发展的重点，是转变城市粗放发展方式，避免盲目扩张，建设紧凑城市、促进城市发展速度和发展质量的统一。新型农村社区建设重点是通过整合村庄、土地、人口、产业等区域空间资源要素，实现土地集约利用、产业集聚发展、人口集中居住、功能集合构建，增强新型农村社区综合服务功能。
4.城乡统筹步伐加快
农业人口众多，城乡差距大是河南基本省情，也是制约城镇化发展的一个重要因素。河南省城乡居民收入绝对差距已由2000年的2780元扩大到2010年的10407元，城乡居民收入比由2.4：1扩大到2.88：1。河南省在新型城镇化推进过程中，各地区以新型农村社区为切入点，大力推动城镇基础设施和公共服务体系向农村延伸，积极探索以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的新路径，取得了良好成效。一些地区通过建设新型农村社区，实现了“离土不离乡，就业不离家，进厂不进城，就地城镇化”，打破了过去把人口集中到城市的单一城镇化模式，使城乡结构、产业结构、就业结构、人口分布结构更趋合理，探索了一条农业人口居多数的地区实现城镇化的新途径。同时也促进资金、技术、人才、信息等要素在城乡之间科学配置、合理流动，实现城乡协调发展、相互促进、共同繁荣。
5.把民生改善作为根本
以人为本，不仅是科学发展观的核心，也是新型城镇化建设的重要内容和基本原则。河南省在推进新型城镇化的实践和探索中，坚持以人为本，把保障和改善民生作为根本，无论是城市建设、产业集聚区建设还是新型农村社区建设，都坚持在不损害人民群众利益的基础上，为人民群众谋取更多福利，通过解决居民就业、社会保障、土地流转、公共服务均等化等现实问题，让城乡居民共享经济社会发展成果。在城市建设中，河南高度重视城市中低收入家庭住房困难问题，省委、省政府将大规模实施保障性安居工程作为2011年带动全局的八项关键举措之一；进一步完善和实施扩大就业、义务教育、住房和社会保障、土地流转等政策，切实维护进城农民的合法权益，有序推进农民进城落户。此外，产业集聚区和新型农村社区建设，促使农民实现了就地转移，就地城镇化，过上了既“安居”又“乐业”的理想生活，成为直接受益者。
6.进一步加强政策引导
河南省在推进新型城镇化进程中注重政策引导，自2010年以来，河南省出台了多项支持新型城镇化建设的政策法规，加快新型城镇化的政策体系日益完善。2010年10月，《河南省人民政府关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》（豫政〔2010〕80号）出台，为落实该文件精神，2010年11月，河南省人民政府办公厅印发《河南省城乡建设三年大提升行动计划》（豫政办〔2010〕129号）。此外，为深入推进新型城镇化，河南省还出台了《河南省人民政府关于进一步做好进城务工农民随迁子女义务教育工作的意见》（豫政〔2010〕54号）、《河南省人民政府关于促进农民进城落户的指导意见》（豫政〔2011〕4号）、《河南省人民政府关于批转2011年河南省加强城乡基础设施建设专项工作方案的通知》（豫政〔2011〕28号）、《河南省人民政府关于批转省住房城乡建设厅河南省2011年保障性安居工程建设专项工作方案的通知》（豫政〔2011〕34号）、《中共河南省委 河南省人民政府关于促进中心城市组团式发展的指导意见》等一系列文件。中小城市内涵式发展、中心镇集聚式发展的研究正在进行，河南省新型城镇化建设的政策体系初步形成。
（三）河南省新型城镇化面临的问题
1.城镇化发展水平仍然偏低
长期以来，河南省城镇化水平一直低于全国平均水平10个百分点左右，虽然近年来呈现出较快的发展速度，保持了较好的发展态势，但是与全国和经济发达地区相比，河南省的城镇化水平仍然偏低，已成为制约全省经济社会发展的主要矛盾。2013年，河南省城镇化率仅为43.8%，低于全国平均水平9.93个百分点，不仅在中部地区六省中排倒数第一，在全国31个省级地区排倒数第五，仅略高于甘肃、西藏、云南和贵州（见图2-1）。
图2-1 2013年全国及各地城镇化水平比较
资料来源：《中国统计年鉴2014》。
2.城镇体系不甚合理
河南省城镇体系还不尽合理，突出表现在以下几方面：一是核心城市辐射带动能力不强。郑州首位度较低，经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，对全省城镇的辐射带动作用尚未发挥出来，在全国城镇体系中的等级地位不高。二是中小城市规模偏小。表现在全省中等城市数量较少，承上启下的节点作用不够突出，一些省辖市市域人口已超过1000万，但中心城区人口却不足100万，有的甚至不足50万，难以有效辐射带动周边地区发展；小城镇数量众多，但是规模小、功能不全，服务带动乡村地区发展的功能较弱。三是职能分工不尽合理，专业化职能不突出。各城市产业同构和结构雷同现象严重，互补性差，城镇体系处于一种松散状态，制约了整个区域经济社会发展。
3.产业支撑能力不强
城镇化的快速发展，需要强有力的产业支撑。长期以来，河南省城镇化发展不快，一个重要原因就是第二、第三产业发展水平低，缺乏吸纳就业的能力，也就影响了人口的集聚。如今，河南省已成为新兴的工业大省，工业增加值多年居全国第五位，但还远不是工业强省，仍然存在着工业大而不强、资源性产业比重高，而高新技术产业比重低，竞争力弱等问题。河南省第三产业更是不大不强也不优。2013年，河南省第三产业占GDP的比重为46.1%，不仅在中部地区六省中排末位，在全国也排最末位。第二、第三产业发展水平低必然造成吸纳就业能力弱，2013年，河南省第二、第三产业从业人口比重仅为59.9%，低于全国平均水平8.7个百分点。从城乡从业人口比来看，2013年，河南省城镇从业人口比重仅有24.0%，而全国这一比重是49.7%。可见河南城镇承载就业人口的能力非常弱，很大程度上制约了城镇化的快速发展。
4.城乡基础设施建设滞后
城镇基础设施的建设与发展，对于提升城镇功能，加快人口集聚具有特别重要的意义。但是由于经济发展水平不高，城乡基础设施建设资金不足等原因，目前，河南省城乡基础设施和公共服务设施不完善。一是城市设施水平较为落后。河南城市基础设施水平与部分省份乃至全国城市基础设施平均水平相比，存在较大差距（见表2-1）。在表2-1所列6项指标中，除每万人拥有公共厕所指标外，其余5项指标均低于全国平均水平。由于基础设施落后，一些城市出现了交通拥堵、道路积水、城市管网老化、垃圾围城等“城市病”，制约了城市的快速健康发展和人居环境的改善。二是农村水、电、路、气等基础设施和教育、文化、医疗卫生等公共服务设施建设历史欠账较多，农村设施建设落后状况亟待改善。三是城乡建设投资匮乏，“城中村”和旧城改造难度较大。“城中村”存在着环境、消防、治安等严重问题，为获高额补偿居民抢建风盛行，改造难度不断加大。保障性住房建设不能满足群众需求。
表2-1 2013年河南与全国及东中西部部分省份城市设施水平比较
续表
5.城镇发展方式粗放
当前，河南城镇建设与发展取得了巨大成就，城镇经济实力显著增强，城镇体系不断优化，城镇化水平快速提高，城镇建设日新月异，城镇功能逐步完善，但是在城镇经济发展、规划建设、生态环境、城镇管理、社会发展等方面河南也暴露出了发展方式粗放的问题。一是经济实力显著增强，但是产业结构层次偏低；投资快速增长，而消费需求明显不足；科技进步明显，但总体自主创新能力不强。二是城镇规划建设取得巨大成就，但大部分是依靠盲目追求数量而忽视质量，单纯靠规模扩张、外延式发展的传统模式，内涵式发展不足。三是城镇绿化和环保工作逐步加强，但随着城镇化进程加快，城市人口密集、交通拥挤、资源短缺、环境污染、生态恶化等问题仍十分严峻。四是城镇管理水平有所提高，但总体上重建设轻管理现象仍然严重，科学的管理机制尚没有形成。五是社会事业健康发展，但仍存在着居民收入增长缓慢，就业和社会保障体系不健全，教育、医疗、住房等关系群众切身利益的一些民生问题亟待解决。
6.制度体系亟须进一步完善
河南省就促进新型城镇化已出台一系列的法规政策，但由于长期形成的城乡“二元”分割的政策体系和管理体制，使得城乡之间在就业、教育、医疗、福利、保险等各个领域都存在着制度上和政策上的不公平，目前河南省城乡二元结构问题突出，城乡结构仍处于不平衡状态。例如，以户籍为分界的不公平的社会管理制度，使得农民工自身的合法权益难以得到保障，进城落户融入城市困难；现有的土地使用权制度阻碍了合理扩大城市空间和提高土地使用效率，不利于土地集聚；就业和社会保障制度不完善，在一定程度上阻碍了劳动力的流动，使得城市的发展缺乏人力资源的支持。这些都成为制约新型城镇化发展的制度障碍，加快新型城镇化进程亟须进一步完善制度体系。