二 基本概念与研究范围界定
耕地经营权流转风险及其村庄复合治理涉及一系列概念，包括耕地、耕地流转、风险及耕地经营权流转风险、治理与村庄复合治理等。明确概念是展开研究的基础，也在一定程度上确定了主要研究范围。
（一）耕地
耕地（cultivated land或cropland）是农地的主要构成部分，通过开垦得来并用于耕种农作物。严格说来，只有用于农作物种植的土地才叫耕地。农作物主要包括水稻、小麦、玉米等粮食作物，还包括油料作物、蔬菜瓜果作物、饲料类作物。因此耕地主要是狭义上的农业用地，与之相对应的是林牧副渔业用地。在我国用于种植主要粮食作物以满足人口口粮的农田称为基本农田，中共十七届三中全会提出划定永久性基本农田并指出不得改变其用途，目前划定了15.5亿亩。[19]当耕地用于经济饲料果类种植、林牧渔业、休闲观光园艺业等时，被称为耕地非粮化；当耕地用于交通、房屋建设、城市化建设时，被称为耕地非农化。本书主要关注中国农耕区域内耕地的经营权流转问题以及所涉及的经济、社会、政治、文化与生态问题等。今天已经出现大规模、高产量的无土栽培技术，但耕地仍是农业生产最重要的要素。
目前我国已经开垦的耕地面积约为23亿亩，待开发可耕地面积已经不足7000万亩。从地形上看我国耕地主要分布在平原、盆地、丘陵等地区，从省区来看主要分布在黑吉辽冀鲁赣湘渝川豫鄂苏皖13省区。这些耕地被划分为15个等级，1级耕地质量最好而15级耕地质量最差，以7—13级的中低级为主；耕地质量总体呈从南到北、从西到东逐渐下降趋势。[20]耕地安全不仅包括已耕地规模或面积相对稳定、质量保持或提高，还包括可耕地储量的相对稳定。
耕地是人们赖以生存的基本资源，也是物质生产与经济活动的重要生产资料。是否拥有耕地是划分农村社会阶层阶级的重要指标之一。耕地的所有权、占有权、使用权、经营权和收益分配权等产权结构安排状况，更具有重要的政治与社会意涵。我国耕地的政治性体现在集体所有制上，耕地所有权归村组集体。耕地的社会性体现在承包权是一种身份权，村组集体成员身份拥有者都有资格平均拥有自己那份耕地承包权，在养老保障和失业保险还没有覆盖到的农村，耕地承包经营权仍具有社会保障功能和失业“解毒剂”功能。随着社会保障保险制度的健全和完善，耕地的社会保障和身份象征功能在日益弱化。[21]
（二）耕地流转
耕地流转即耕地经营权的流转，与土地流转、耕地调整等概念存在区别。土地流转包括城市土地流转和农村土地流转。城市土地所有权归国家，商品住宅用地和工商业经营用地使用权有40年、50年和70年之分，到期后可入市场再流转。农村土地流转包括农用地与非农用地流转，非农用地所有权流转类似于城市土地流转，但农用地特别是耕地所有权属于集体，往往需要通过合法征用转变用途之后才能流转。
耕地承包权流转实际上是一个不够严谨的概念，一些村组把耕地分为口粮田与责任田，责任田可发包或出租给本村或外来规模经营者经营，这种责任田的承包权与经营权往往会同时流转。对于一般村组成员家庭而言，其耕地承包权并不存在流转问题，只是存在调整问题。对村组成员家庭耕地承包权的收回和重新分配，应称为调整而非流转，因为承包权并不存在流转过程，并非这家种了那家种，只要人口不变动承包权就不会流转。
在2016年以前，相关法律法规和政策文件以及学术界通常未把“耕地流转”与“农村土地流转”相区别，未把耕地承包权与经营权及其流转相区别。随着三权分置办法的出台，耕地流转主要是指耕地经营权流转。很多研究农地流转的文献其实主要关注的是耕地经营权流转。为了减少混淆，有学者建议将耕地经营权改称耕地耕作权。[22]但笔者认为，耕地流转的确实是经营权而不是简单耕作权。耕作权概念过于狭窄，现代农业经营不仅要把耕地耕作好，还要考虑技术、良种、销售、管理监督等环节。所以耕地“经营权流转”概念更为适当。
至于耕地调换概念，可适用于耕地的所有权、承包权和经营权。只要符合条件，其并不会影响所有权、承包权、经营权的实际占有，只是其空间分布位置发生暂时改变。不过其并非完全没有问题，外部经济和社会条件的改变，可能导致一些矛盾和纠纷。特别是调换后，当其中一方的耕地出现了重大收益或损毁时，另一方可能反悔。如果无明文合理约定，置换不受法律保护，那么利益纠纷甚至会演变为剧烈的冲突。
（三）风险及耕地经营权流转风险
风险是个人或群体在未来遇到损害的可能性，但这种损害是否发生具有某种不确定性。风险在时间维度上具有未来指向，即所谓风险概率和风险预期，是将来可能发生的损害；在结果维度上有消极指向，风险带来的是损害而非收益，风险投资获得的收益实际上不是风险本身带来的收益，而是成功避开风险的收益。所以风险概念体现的是一种损害性关系状态。
根据产生的原因，风险可以分为自然风险与人为风险。自然风险完全是由自然原因引发的，但在今天，很多自然风险其实都是人类行为导致的结果，因此实际上属于人为风险。耕地流转过程中的风险，有很多也是自然原因导致的，比如自然灾害可能影响经营者的绩效，使其亏损，从而无法维持而破产，导致租金的拖欠，进而影响其他相关个体的收益。有很多是人为原因导致的，例如经营者改变经营内容导致非粮化，影响整个国家的粮食安全。
从风险所造成的损害后果来看，风险可以分为人身风险、经济风险、政治风险、社会风险、文化风险等。人身风险是身体健康以及生命可能受到的伤害，包括有毒食品、空气污染、饮水污染、药品问题以及自然灾害、经济活动、政治行为、社会行为等对健康和生命造成的可能损害。经济风险是对个体、群体或组织的动产与不动产等物质财富造成的可能损害。政治风险是对个人、群体或者组织的政治权力、权威或地位所造成的可能损害。社会风险是对个人或群体的社会地位声望、交往关系、家庭组织、情感等造成的可能损害。文化风险则是指各种思想、价值观念的交汇碰撞以及时空转变对个人与群体造成的意义混乱、迷茫和文化震荡，或某种文化模式的削弱或消失。相应地，耕地流转风险也包括这些类型。耕地流转可能导致部分个体失去耕地经营权而导致收入财产损失和生存风险，流入方污染耕地可能导致人身损害；自然原因、市场原因和社会矛盾冲突、政策制度变动等，对规模经营者可能造成经济风险。如果国家政策倾向于经营者，流出耕地经营权者从自主承包经营者转变为农场工人，就会产生不满情绪，导致部分人觉得承受了更多的政治地位风险。承包经营权人因为经营权流出，不得不离开家庭成员，可能导致夫妻情感问题或亲子关系问题，从而遭受社会风险；不得不迁移到他处居住，可能破坏其既有社会支持网，使其面临更加不确定性的社会风险。耕地流转也可能对一些农民产生文化冲击，使其生活与行为模式受到破坏，导致文化风险。
从风险影响的范围看，风险可以分为个体风险与整体风险。只影响为数较少的构成个体者，属于个体风险，否则为整体风险。强调个体风险者往往着眼于个体的利益与价值需求，认为只有个体安全才有整体安全。强调整体风险者则往往着眼于整个群体或社会的有序运转和发展。现实生活中确实存在有利于个体安全却可能造成整体风险的情况，也存在因为强调整体安全而忽视个体风险的情况。从长期看，如果仅仅强调整体安全而忽视个体安全，那么个体可能采取行动而导致整体面临另一种风险特别是政治风险。而如果过于强调个体安全而忽视整体安全，在特定的历史时期又可能导致整体在面临外在风险时无法有力反制，最终又导致个体不安全。因此，个体安全与整体安全之间的平衡和良性互动最为重要，在考虑风险时应把二者有机结合起来。[23]耕地流转的风险也存在个体风险与整体风险之分。如果强调个体安全，那么可能坚持传统的小规模分散家庭承包经营，但这又可能造成每个农户难以面对国际竞争风险；而强调为了应对这种国际竞争风险而主张规模经营，又可能对部分农民家庭带来失地风险等。为此，我们必须在经验实践中平衡耕地经营权流转的个体与整体风险。
如果不能有效的解决或降低风险，各种风险之间就会相互转化、叠加，并累积为系统性风险。耕地经营权流转过程中产生的各种风险，在一定条件下也可能相互转化。例如，当个人的基本生存面临风险时，就可能采取各种非法甚至暴力行动，从而对他人造成经济风险、政治风险、社会风险等。相关农民个人的政治地位下降、社会人际交往网络崩溃、支撑性的文化价值观念和信仰追求突然变得毫无价值与个人身体机能的衰退之间，可能存在相互影响并形成恶性循环。社会大系统由各个层次子系统构成，子系统又由各种要素构成。每个子系统和要素都可能面临各种风险。这些风险如果存在连锁反应，最终会相互恶化而演化成系统风险。系统是相对环境而存在的，要想使系统减少风险，除了处理好各子系统之间关系外，还应处理好系统与环境之间的关系，为系统寻求一个相对安全的环境。耕地流转涉及社会各个子系统及其要素，它们有各自相对独立的风险，但各自风险也会对其他子系统的风险造成影响。只有实现相关子系统及其要素之间的风险均衡，才能最终实现整个系统的安全。
对于风险现象，存在不同学科视角的看法或解释。自然科学往往把风险看成客观现象，认为通过科技进步可以有效缓解风险。这种风险科技观认为风险由物理事实决定，独立于个人与集体主观感知而存在，是纯粹客观概率事件；可以采取自然科学方式认识、测量、评估、管理和治理，只要坚持科学理性决策、判断，就可减少风险；虽然科技可能导致风险，但可用新的科技来应对这种风险，如果新科技导致新的风险，就用更新的科技来解决，风险不断升级而科技不断进步。如果坚持这种风险视角来分析耕地经营权流转的风险，可能忽视很多风险问题，特别是农民风险感问题和社会心理情绪调节问题等。耕地经营权流转和规模经营肯定离不开科技的助力，但科技应主要用来降低劳动强度、提高生产力和增加经营产出，拓展更多的利益空间，让农民获得更多收益，而不是用来替代劳动力。
关于风险的文化人类学视角认为，风险是文化现象，不能独立于主体经验认知，是特定群体主观价值观的社会建构，风险的形成、确定、评估和治理都涉及价值判断、道德信念等；某种现象是否风险与价值系统有关，在等级文化、平等文化、宿命文化与个人文化等不同模式下，人们具有不同的风险感。这种视角认为风险并无客观评价的标准，[24]一种行为或现象是否构成风险会因时因地、因民族、因文化的不同而异；此行为在此民族中可能是风险行为，但在彼民族中则可能不被视为风险行为。耕地流转会导致农村生产生活方式巨变，可能对传统农业文化产生冲击。但对城市来说，这似乎并不是什么风险问题。进步的文化人类学主张双重理解，必须理解农民自身的生活世界和意义，尊重农民自己的文化价值观念以及生活生产方式。
关于风险的经济学视角认为，风险是一种成本，要想获取利益就必须敢于面对风险，在风险投资行为中，风险越大收益也可能越大。按照这种视角，耕地流转风险是相关行动者为获得更大经济收益而进行的冒险，如果流转成功可以获得更多的收益并促进社会经济的发展；而如何看待各种相关者可能面临的风险、如何分配这些风险、由谁来承担多少风险，都要根据是否有利于总经济收益增加来确定。这种视角还认为，对于某些个体或群体所承担的风险可通过经济补偿来解决。但是，其客观结果可能是风险向贫穷者和低收入者聚集，造成贫穷低收入者为了近期利益而不顾将来风险。按照这种视角，即使耕地流转是强制性的，只要给予被强制流转者更高流转费，就可补偿其经营权流转后面临的各种风险。这种用金钱来补偿耕地经营权流出方的做法，会导致风险向经营权流出方聚集，传统承包户可能在近期获得一些利益，却不得不面临长期风险。
还有一种激进的风险统治论，认为风险只不过是支配阶层实施权力、谋求利益的理由或借口。统治者往往会把威胁其统治的行为和现象视为风险，而否认被支配阶层所认为的风险是风险，或者支配阶层只在为获得被支配阶层的支持时才重视被支配阶层的风险。尽管不能把耕地流转过程中涉及的相关阶层说成是支配与被支配的关系，但也不可忽视有时某些利益群体或集团凭借话语优势而夸大自己的风险，遮蔽他人的风险。这要求在治理耕地流转风险时，不仅要看到某一类经济主体风险，还要考虑所有相关利益主体的风险。
风险具有历史性或时代性，人们对安全的追求不能超越特定历史阶段，不能超越生产力发展水平。绝对安全是不可能的，关键在于安全水平要与既有生产力水平相符，还在于完善各种制度，尽量减少风险的产生和存在，做到风险的相对公平分布或分配。当生产力达到一定水平之后，当物质生活水平提高到一定程度后，就必须更加强调其他安全需要。因此物质生存得到满足，其他安全问题并非就自然缓解，相反人们的风险感可能会增加。耕地经营权流转实际上是在人们生活水平相对提高、可以在一定程度上不完全依赖土地而生存的情况下发生的，因此对耕地流转风险治理不能仅停留在经济风险和人身风险上，还应重视相关的生态、社会和文化风险。
对于耕地经营权流转风险，本书主要强调耕地流转过程中的相关环节、行为、主体、现象导致的不确定性和可能的损害后果，主要围绕耕地经营权流转现象加以研究。重点研究耕地确权、流转地租或收益、流入方经营管理过程、经营权再流转、经营权抵押贷款等相关环节的风险，同时也会讨论与耕地流转相关的政府补贴、公共产品等分配问题导致的不确定性风险。
乌尔里希·贝克（Ulrich Baker）的风险社会理论认为，人类已进入高风险社会，面临众多不可逆风险。他所说的风险主要是指高技术风险、生态破坏和环境污染风险。他认为，人们不仅要面临经济的不平等，更要面临风险的不平等；财富是向上累积而风险是向下累积，导致富人承担的风险少而穷人承担的风险多；更严重的是，某些群体为了获取私利会生产风险而转嫁风险损害，造成风险分配不公进而引起风险矛盾和加剧风险冲突。我们可以从其理论中得到一些启示，特别是在耕地经营权流转风险治理过程中，要防止谋取私利、生产风险、转嫁损害的行为。传统的社会冲突理论很少提及风险冲突，而更强调物质利益冲突。基于风险分配不公的风险冲突与传统冲突具有相似之处，但更容易受风险感的影响，更可能引起非直接相关性利益冲突。甚至是较小的、个别性风险冲突，也会引起更多非利益直接相关性的民众的关注，风险共感者更容易聚集起来导致群体事件。因此，耕地流转过程必须重视风险相对公平的分担或分配，注重对非直接相关利益者的调节，以减少风险冲突和群体事件。
（四）治理与村庄复合治理
治理是各种利益主体之间依据正式和非正式制度进行持续互动的过程。现代治理概念与传统治理、统治、管理、新公共管理等概念都有所不同。传统治理概念主要是指发挥个人才能使天下、国家、辖区、治下、家庭等得以有序运行，其中并无民主理念。统治是统治者从上到下的单向权力强制实施过程，具有谋取特定集团利益而牺牲其他阶级阶层和群体利益的特征，其内容主要不是公共事务而是维护统治阶层的权力与利益。管理特别是公共管理活动处理的是公共事务，强调强制权力的单一主体性和民众被动接受性。新公共管理概念更强调民主参与以及政府要及时响应公众需要，把政府视为企业，认为政府的功能就是服务，应如企业那样向公众提供高质量公共产品与服务，但政府行动逻辑绝不能如企业那样以最少投入获取最大产出，必须考虑和重视某些事物的非经济价值。现代治理概念的独特特征，在于主张在执政党的引领下、在政府的推动支持下，公众个人与群体、经济组织和社会组织就各种公共事务进行多主体平等参与、共同协商并兼顾各方价值主张和实现目标整合。现代治理的发展趋势就是相关的行动者依据自己的行动逻辑，把各种正式制度与非正式制度，政府资源、市场资源与社会资源共同整合而形成的一种复合性的治理机制、动态的组织结构和合作治理平台，并最终通过治理实现多重目标追求，包括同时实现市场主体的利益、公众个人与群体的公共利益和个人利益，以及国家主导的宏观整体价值或利益目标。现代治理并非一个可以脱离特定历史文化国家背景的完全理想和抽象的概念，在我国，国家治理能力和治理体系的现代化都要坚持发挥党的领导核心作用。
传统意义上的村庄主要是指以自然村和熟人社会关系为基础的、相对集中居住的农村空间单元。费孝通认为村庄是一个共同体，其特征就是农户聚居区，与其他同类聚居区隔开相当一段的距离。[25]社会学常常使用的“乡村”和村庄概念，如“乡村研究”“乡村建设”“都市里的村庄”“浙江村”等，强调的是一种与城市相对应的社会空间及其族群性、社会性、乡情性、非正式性、地方知识性，属于一种内部视角的概念。村庄是人口相对集中的、具有一定自组织性的，多重纵横关系的共同体。传统中国社会的村庄，内部存在权力和地位的分层，包括豪强、士绅、商人、神汉神婆、先生、庄客、乡民等。其组织化主要是一种民众自组织，甚至包括自治武装，但又与国家和政府存在相互依赖的关系。在今天的中国，随着耕地的流转、土地的整治，农村民众正在日益改变分散居住的习惯，而形成居住更加集中的社区共同体。这样的社区共同体除了人口相对集中之外，其他公共服务、社会文化活动、政府与非政府组织机构都相对集中，具有向城镇社区过渡的趋势，但并非典型的城镇社区，村庄概念更适用于这样的存在形态。
村庄概念与自然村、行政村等概念既有联系也有区别。自然村是历史上自然地形成的村落，更多地偏向于一种熟人社会，具有传统共同体的色彩，同时也具有相对稳定静态的特征。与自然村相比，村庄概念具有相对动态或流动性、构成更为多样分化更为明显、社会组织化程度较高的共同体含义。行政村则是政府为了管理方便设置的农村行政区划单位，行政村往往由多个村民小组构成，村民小组的空间范围更可能与自然村落相重叠，行政村的边界出于政府管理的需要更可能发生人为的改变。村庄范围往往小于行政村但可能包括多个村小组，其边界也可能跨越行政村组边界。与行政村不同，村庄是自然形成的空间；与自然村不同，村庄更多的是经济活动而非社会活动的自然产物。为了发挥传统自然村落及其社会关系网络资本在基层治理中的作用，行政村组的边界应尽量与自然村的边界相重合，至少不应人为割裂自然村落的边界。以村庄为基本分析单元，可以适应耕地经营权的流转和农村基本构成单元的日益开放性；以村庄为单元来展开耕地经营权流转风险治理，可以把更多的利益相关主体纳入进来，重构超越自然村落的治理结构，使农村基层社会治理与耕地经营权流转的大背景相适应。使用村庄治理概念而不使用村民自治概念，还在于随着经营权的流转，作为相对封闭的村民自治已经难以涵盖村庄主体多元化、村庄边界开放化、村庄事务超越了村民自治功能的实际情况。
正如第七章将要详细讨论的，学术界提出了各种治理概念，包括多元治理、多中心治理、合作治理等。学术界也早就提出了复合治理概念，甚至认为传统封建社会一些村落就是实行的多权威的复合治理。[26]但本书采用的复合治理概念，意在强调制度、主体、价值目标、行动逻辑等多维度的协同和有机融合，同时也结合中国历史场景和现实场景，确认和强调党的领导作用和政府的主导地位。[27]村庄复合治理主要是指基于村庄的复合治理，即基层党组织、两委组织、各种内生的外来的经营主体、专业技术服务组织、各类社会组织以及承包户个体等各个层次的力量，以村庄为基本活动空间，在村庄层次上互动、博弈，实现各自目标与整体目标，进而实现相对公平而持续发展的动态过程。本书的根本目的，就在于探讨耕地经营权流转风险的村庄复合治理机制。