引言
中国很多项目投资工作者日益认识到，社会评价可以用来更有效地规划和实施各类项目。对于国外资助的项目，世界银行、亚洲开发银行、联合国各发展组织以及双边发展机构推行和开展社会评价已经有很多年了。更有潜在意义的是，中国政府的最高规划机构，国家发展改革委（NDRC），从2002年开始要求投资项目可行性研究报告中应包括社会评价的内容。目前，越来越多的行业开始开展社会评价，从扶贫、卫生和教育项目，到大型基础设施建设，涉及交通、能源、水资源、通讯、环境治理和工业各个领域。一些负责大型基础设施建设的部委开始制定本行业适用的社会评价导则。
什么是社会评价？本书把社会评价定义为将社会分析和人们的期望纳入投资项目方案设计和实施的一种方法和手段。社会评价考察投资项目造成的潜在社会影响，分析项目和社会之间的相互适应性以及项目可能带来的社会风险，并提出减缓不利影响和使项目效益最大化的方案对策。
当然，社会评价在中国也面临越来越多的问题。行政体制改革、金融体制改革、行业调整，以及非国有私营部门的出现，使中国的投资环境日趋复杂。在中国这样一个地域广阔的国家，不同的利益相关者以及在各个不同层次，对社会评价目的和方法的理解和执行是有差别的。开展社会评价工作往往面临资金不足的困难，这反映出社会评价不是优先考虑的重点。此外，中国同其他国家一样，社会评价的执行报告质量也千差万别。但目前的趋势表明，社会评价有可能像之前的环境影响评价一样，将逐渐由各项立法和制度确立起来。与技术、经济、财务和环境评价一样，社会评价也将成为投资项目管理体系的一个重要组成部分。
引言回顾了近几年来中国发展观的重大变化，正是这些变化催生了社会评价的出现，并简要总结了国际发展机构开展社会评价工作的主要历程。此外，还介绍了本书的必要性、方法、结构和内容。
中国发展观的战略转变
为什么社会评价在中国的地位不断提升？这一趋势反映了更广意义上的发展观的战略性转变。经过二十多年的经济体制改革，中国进入了一个社会经济变革的关键时期。经济体制改革推动了从中央计划经济转向市场经济，从主要以农业为主向以信息产业为标志的工业化的转变。随之而来的是社会变革，其中最显著的是“过剩的”农村人口涌向城市，寻找就业机会和其他商机。工业化要求对社会保障制度和户籍制度进行改革。另外，中国与世界经济不断接轨，并于2001年12月加入世界贸易组织，这些都对社会变革提出了要求。
在中国，社会变革的程度是翻天覆地的，同时带来了积极和消极两方面的影响。中国成功地使数以百万的人脱贫，这是有目共睹的，在此不再赘述。然而展望未来，中国的发展规划者们不得不面对一些令人困扰的趋势和有争议的问题，其中包括：
●边远地区的绝对贫困始终没有消除，同时伴随着自然资源匮乏或环境恶化，并且越来越集中于少数民族聚集区；
●城市的绝对贫困人口数量上升，就业压力不断加剧，对老年人的影响尤其严重；
●男女之间、沿海和内陆地区之间，以及农村和城市居民之间的社会不平等不断加剧，主要体现在收入水平和公共服务两方面；
●社会保障和社会服务不足，尤其是对农民工而言；
●大范围，而且经常是过度的农村和城市征地拆迁，以及对征地拆迁移民的不合理补偿。
各种政府文件表明，中国领导人十分清楚这些社会问题。例如，在2005年10月公布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，温家宝总理提出要调整收入分配，缩小不同地区和不同社会群体之间的收入差距，达到社会平等。作为一种分析飞速发展所带来的负面影响的有效手段，社会评价将在中国的投资项目规划中占据更重要的地位。
从20世纪90年代末开始，中国在交通、能源、电讯和供水等行业进行了大量基础设施建设，以此来拉动经济增长。新建了一些设施，交通、供水和供电等公用事业的网络不断延伸，分布更加均衡。这一发展战略对一系列大型项目给予了特别关注，这些项目规模巨大，对国民经济产生重大影响，因而是国家关注的重点，同时也造成一定的技术、环境和社会风险。
这些项目中影响最大的就是长江三峡大坝工程，其他还有格尔木-拉萨铁路（同三峡大坝工程一样，是西部大开发战略[1]的一部分）、南水北调工程以及北京-上海（杭州）高速铁路。据官方预测，仅三峡工程一个项目就造成至少130万人口的工程移民。此外，还有很多其他项目也需要进行征地移民[2]。近年来，信访（中国独有的一种向更高领导机关反映问题、寻求公正解决的渠道）数量不断上升。根据最新调查，与征地相关的信访占信访总量的第二位，仅次于腐败问题。
这些项目所造成的环境和社会负面影响，无论是已经出现的还是未来规划的，只是所谓的“发展的外部因素”的一部分，“发展的外部因素”是指作为经济现代化的结果，已经出现并将继续出现的外部成本。更有效的发展规划对于减少引起社会动荡的潜在因素至关重要。
更重要的是，中国政府领导层的调整加速了发展观的变化。2003年，政府提出了不仅限于经济增长，而且倡导“以人为本”的新发展观。新的发展观注重避免或减缓不利社会影响，提出了和谐社会、小康社会的概念，将环境可持续性和社会经济全面进步结合起来。
2006年3月第十届全国人民代表大会批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了坚持以人为本，树立全面、协调和可持续的“科学发展观”。《纲要》提出了五个“统筹”：统筹城乡发展；统筹区域发展；统筹经济社会发展；统筹人与自然和谐发展；统筹国内发展和对外开放。标志着从“一部分人先富起来”向“共同富裕”新时期的转变。在继续将经济发展作为核心任务的前提下，《纲要》强调社会发展是实现发展目标的必要条件或保障。
这一观点也大体反映了可持续发展的国际模式。按照这一模式，经济效率、社会平等和保护自然具有同等重要的地位[3]。可持续发展战略面向的是未来的发展模式；把一个国家的地位放在超国家和区域框架中进行衡量；在很大程度上是行动和手段为导向的，鼓励受影响的人参与战略制定和实施过程。这些特点造成了这样一个结果：如果不与建立在本地知识基础上的社会观点相结合，专家意见和纯粹的学术分析就失去了意义。所以，可以把可持续战略理解为持续不断的政治和社会学习过程，这种学习过程改变了传统的政治领域。这为运用积累的知识和原理发现问题，并解决问题的社会科学提出了挑战。
在中国的具体环境下，人们逐渐认识到要实现“以人为本”必须了解人们关注的问题：他们的喜好、困难、需求以及希望优先解决的问题。同样，要实现“以人为中心的发展”也必须创造更多的参与发展活动的机会。社会评价在中国的发展可以看作是21世纪初中国发展观发生战略转变的一个组成部分。实际上，发展观的转变已经在一些政策变化、试点项目和其他活动中有所体现，这些活动旨在促进平等以及对当地发展的更广泛的社会参与。
在项目规划和管理方面，与发展重点的转移相伴而来的是中国投资管理体制的改革。国家发展改革委已经表明将提高社会和环境评价在可行性研究、项目评估以及项目设计和实施方面的地位。此外，国家发展改革委还希望在更大范围的项目中开展社会和环境评价。然而，当前政府机构调整和职能的转变，以及非国有私营部门的出现，给这一工作的实施提出了挑战。
以基础设施建设为例，基础设施对中国的经济发展意义重大，外商直接投资仅占基础设施总投资的十分之一。目前，政府正在建立鼓励私营部门参与基础设施项目的政策框架。国外的经验表明，私营部门参与基础设施项目要想取得成功，需要创造良好的投资环境，同时还要制定促进发展目标的实现，保护公众利益的相应法规和政策。良好的公私合作关系可以支持政府扶贫和缩小地区差异的努力。另外，私营部门对基础设施项目的投资可以减轻财政负担，使政府补贴可以更有效地瞄准贫困人口和其他弱势群体，例如来自贫困家庭的学生或老年人。
中国加入世贸组织以来，新的投资政策已经形成。投资管理体制改革的基本思路是对政府投资项目和企业投资项目采用不同的管理制度。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。对于企业投资项目，政府主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。无论是审批政府项目，还是核准企业项目，政府将主要承担公共事务管理者的角色。在新的投资体制下，政府更多地关注的是投资项目的公共性和外部性问题，例如投资项目的社会影响。这些变化也将提升社会评价作为一种规划工具的重要性。
总之，中国的发展经验表明，经济的快速增长可能带来一定的社会问题，而社会评价有助于扩大项目的社会经济效益，减少负面影响。这一认识已经逐步反映在政府的发展规划和投资审批程序中，然而，这也针对在越来越复杂的制度环境中如何实施提出了疑问。各级政府部门的投资规划、审批和管理程序能在多大程度上对新的政策做出响应？国内机构是否有能力有效设计和开展社会评价？中国的社会科学工作者对社会评价了解多少？怎样使这一工具适应中国的具体国情，适用于中国广阔的地域和各种社会条件？地方上开展的社会评价试点工作可以总结出什么经验？本书旨在对以上问题以及当代中国引入社会评价的其他问题进行相关讨论。
社会评价在中国：背景和方法
20世纪70年代末，在加强项目评估和可行性研究的基础上，中国开始逐步开展投资项目社会评价的能力建设。本书第一章详细介绍了相关政府机构开展社会评价方法研究以及制定社会评价导则等一系列活动。
研究
中国投资项目社会评价方法的系统研究工作始于20世纪80年代，当时进行此项研究的主要是中国国际工程咨询公司、国家计委（现在的国家发展改革委）投资研究所和建设部标准定额研究所。他们的研究及结论主要包括：
1987年，在联合国开发计划署（UNDP）的支持下，国家计委投资研究所和建设部标准定额研究所开始对国际组织使用的西方的投资项目评价方法进行研究，主要内容包括项目财务、经济分析的原理和方法，以及投资项目社会和环境评价。这项工作取得了一些理论成果，其中包括1993年8月出版的《投资项目社会评价方法》。该书是中国第一本关于社会评价的专著，对社会评价理论和方法的传播推广起到了重要作用。
当时的英国海外开发署（ODA）批准了一个政府间合作项目“中国：投资项目评价援助”（1992～1995年），这是第一个由中英两国政府联合发起的、旨在加强中国项目评价能力的国际合作技术援助项目。该项目有两个与社会评价相关的子课题，即“投资项目社会分析”和“社会政策”。这两个课题的研究工作是由原国家计委投资研究所和建设部标准定额研究所与英国专家共同完成的，中国国际工程咨询公司和其他一些单位也派专家参加了研究工作。
这个中英合作项目的核心成果是《投资项目社会评价指南》，书中规定投资项目必须从社会发展的角度，分析项目如何促进和影响国家（或地区）的社会发展目标。
1995年7月，中英两国的社会评价专家在北京举办了“投资项目社会评价国际研讨会”，这是中国首次举办与社会评价有关的国际研讨会。世界银行高级社会学专家Michael Cernea，来自英国的专家Elizabeth Croll，以及Peter Oakley和其他海外学者参加了研讨会，并对中国专家编写的《投资项目社会评价指南》一书提出了修改意见。该书经过修改后于1997年6月出版。迄今为止，该书一直是中国投资项目社会评价方面最有影响的专著。
该项目的第二阶段经英国国际发展署（DFID，原来的ODA）的批准，增加了一些新目标。首先，中英两国专家在理论和方法上进行合作，共同编写完成了《投资项目可行性研究指南》（即“NDRC指南”），这是中国首次发布这类指南（2002年）。
国内其他机构也在这个领域开展了不同程度的研究工作。本书第一章介绍了最近的几项研究。1993年，中国石油天然气总公司（CNPC）制定了《石油天然气项目社会评价规程》。随后，为了在水利行业推广社会评价，水利部（MOWR）规划计划司和中国水利经济研究会共同组织有关专家，对水利项目社会评价的原理和方法进行了系统研究。1999年，两个单位联合推出了中国第一个针对具体行业的建设项目社会评价指南。随后，中国民航总局（CAAC）于2002年正式提出区域性社会影响分析是机场建设项目评价的重要组成部分。铁道部（MOR）也启动了“铁路建设项目社会评价办法”的研究工作。
应用
对于国内的投资项目，根据2002年《投资项目可行性研究指南》的要求，将社会评价作为可行性研究的一个组成部分。尽管前面提到的一些机构制定颁布了一些社会评价方法，但总体而言，负责项目投资的政府部门还没有要求进行系统性的社会评价。然而，随着《投资项目可行性研究指南》的发布，以及前面提到的行业规范的颁布实施，社会评价方法逐渐开始在中国推行实施。目前，已经有越来越多的项目规划者开始采用这一方法，选择具体项目进行试点。许多行业制定的投资项目经济评价方法也包含了一些社会评价方面的内容。在项目执行阶段，工业、农业、水利、公路和水路运输，特别是交通行业，已经开展了一些社会评价工作，例如考察项目带来的就业机会、项目对本地区和本行业的影响，以及在节省时间、交通成本和技术进步方面的影响等。
一些行业还要求在投资项目后评价阶段开展社会评价[4]。尽管中国投资项目后评价阶段中开展社会评价还处于初期阶段，许多行业已经积累了一些经验。
《投资项目可行性研究指南》
《投资项目可行性研究指南》提出了开展社会评价的政策框架，并对市场调查，投资方案比选，技术、财务和经济分析，风险分析，机构分析以及环境和社会评价等项目评价分析方法的应用进行了规范。尽管《指南》的重点主要是经济和财务分析，但社会评价在项目可行性研究和评估中的地位也牢固地确立起来。《指南》中有一章是专门介绍社会评价的。《指南》经过专家组的审查和批准，在全国范围内适用。《指南》规定，未来项目的准备和评价要考察社会影响，以适应当地需要，避免社会风险，并且要求制定社会可接受的项目实施计划。
《指南》是第一个跨越行业界限、要求进行系统性社会评价的文件。《指南》在全国范围内试行，目的是对全国的投资项目可行性研究进行规范，要求对投资项目，特别是涉及复杂社会因素、长久社会影响、显著社会效益、重大社会矛盾或社会风险的投资项目进行社会评价。这样的项目包括大规模移民或征地项目，例如交通、水利、工业、矿山和油田开发，以及具有显著公共效益的扶贫项目，例如在贫困地区提高农业生产、改善文化教育和公共卫生事业等。
越来越多的项目由于采用了社会评价和参与式方法而取得了一些成功经验，正如前面提到的，水利部、中国民航总局、铁道部和中国石油天然气总公司等一些政府部门和单位已经开始在本行业实行具体的社会评价办法和规定。具有同样重要意义的是那些没有开展社会评价的项目得出的实践教训，这些项目由于忽略了社会评价，造成健康和环境的破坏、贫困、社会不满以及性别歧视，而这些又反过来阻碍了项目的实施，增加了项目成本。无论在农村还是城市，随着人民权利意识的不断增强，这方面的呼声也越来越高。
《指南》要求社会评价成为项目评价的有机组成部分，并说明了适用范围和基本方法，其意义不仅在于与国际标准接轨，与很多其他领域一样，随着中国加入WTO，这代表着新的法律法规和制度框架的创新，并将社会评价作为国家对经济活动的间接调控工具。
《指南》从三个方面介绍了可行性研究中的社会评价。第一部分界定社会评价的任务和范围，第二部分介绍社会评价的主要内容，第三部分说明社会评价的程序和方法。《指南》要求社会评价要包括社会影响分析、项目和当地社会环境之间的互适性分析，以及社会风险分析。
《指南》规定，社会影响分析应包含下列八个方面内容：
●项目对当地居民收入和分配影响的研究；
●项目对当地居民生活水平和质量影响的研究；
●项目对当地居民就业影响的分析；
●识别利益相关群体，确定受影响群体遭受损失的程度以及适当的补偿途径；
●项目对妇女、儿童和残疾人等弱势群体的积极和不利影响分析；
●项目对所在地区文化、教育、卫生和其他社会发展目标的影响分析；
●项目对当地基础设施和社会服务容量的影响分析；
●项目对少数民族风俗习惯和宗教信仰的影响分析。
项目与当地社会环境的互适性分析，主要是分析预测与项目直接相关的不同利益群体对项目建设和生产运营的态度及参与程度，选择可以促使项目成功的参与方式；分析预测项目所在地区的各级组织对项目建设和运营的态度，可能在哪些方面、多大程度上对项目予以支持和配合；分析预测项目所在地区现有技术、文化状况能否适应项目的建设，以增加互补性，保证持续发展。
社会风险分析，是在对可能影响项目的各种社会因素进行研究的基础上，对一些影响面大、持续时间较长，并容易导致较大矛盾的社会风险因素进行预测，分析可能出现这种风险的社会环境和条件，并提出防止和减缓这种风险的措施。
《指南》要求社会评价采用参与式方法，在项目的设计和实施过程中引入公众参与，提高规划的透明度和决策的民主化，这是《指南》中社会评价的关键内容。以这种方式可以取得当地利益相关群体的理解、支持和合作，提高项目成功的机会，同时减少项目潜在的社会风险。
中国政府如能批准和颁布针对社会评价的指南，将是在中国建立社会评价政策和法律框架迈出的重要一步，有助于提高政府行政管理的透明度，避免或减缓项目设计或实施造成的不利社会影响。指南的颁布应重点关注下列问题：
首先，原来的可行性研究指南针对的是项目前期阶段，有必要对其进行延伸，制定适合整个项目周期的规范；
其次，在许多情况下，可以对项目的方案设计进行修改以涵盖扶贫目标，尤其要避免项目造成的贫困；
第三，可以对项目设计方案进行适当修改，对项目造成的社会性别影响及其后果给予更多重视；
第四，指南的实施需要建立必要的制度框架，可以通过强化政策引导等方式，制定针对行业的评价体系、标准和方法，利用教育和研究机构、培训教程和培训材料进行能力建设。
制定国际议程的呼声：国际组织、政府和社会
尽管社会评价的结果可以为制定更广泛的政策标准提供依据，但社会评价本身并不制定政策标准。成功的社会评价可以给决策者提供有用信息，帮助他们实现具体的政策目标，但并不代替他们决策。然而，实际上，参与式社会评价本身已经对制定更广泛的发展政策目标起到重要影响，而社会评价已经成为投资项目的方案设计和实施阶段实现一定政策目标的工具。
社会评价在中国的发展可以放在更广阔的国际政策背景下进行研究。社会评价所支持的一些国际政策标准已经经过跨世纪的演变，在联合国声明和会议上明确提出，并在双边和多边发展银行（MDB）等众多发展机构的政策中均有明确规定。国际对话和社会行动，通过当地和国际非政府组织的工作，为政策变革创造了条件。
世界银行和亚洲开发银行（ADB）等多边发展银行的各成员国政府，包括中国在内，在两个银行的董事会都享有代表权，在政策制定方面具有一定优势。尽管来自多边发展银行的贷款仅占流向发展中国家资金总量的一小部分，但在支持新的融资方式以及打开私人资金最初很难进入的新领域方面，仍能起到特殊的先导作用。
近几十年来，世界银行和亚洲开发银行不断演变的政策议程，反映了多边发展银行寻求制定社会发展的良好国际范例的努力。世界银行首先于1980年制定了工程移民导则[5]，要求在协商式社会评价的基础上，针对发展项目所造成的工程移民制定减缓措施。移民规划需要进行的社会经济分析包括：对构建群体关系和决策的社会组织形式的评价；财产的分配；社会分工和经济活动；以及对风险和弱势的社会分析。这一政策成为其他多边发展银行（MDB）和经济合作与发展组织（OECD）成员的参照标准。
1997年，世界银行集团综合了一系列保障政策，提出了促进减贫和可持续发展的政策要求。其中，工程移民政策和几项其他政策，形成了一个用于识别、避免、减缓和管理世行贷款项目造成的负面环境和某些特定社会影响的政策体系[6]。
世界银行正在吸收以前成果的基础上，研究制定适用于国别规划和项目工作的社会分析政策。1994年，世界银行的社会学家提出了一些社会分析的非正式原则，说明在业务中开展选择性、战略性和参与性的评价，可以对世行贷款项目的设计和实施进行优化。这些原则吸取了一系列世行实践的最佳范例，将社会分析定义为“一个将利益相关者参与和社会分析纳入银行业务的完整框架……支持贫困和性别分析，但又与这二者有所不同。贫困和性别分析各自只关注社会问题的一个方面”。根据1998年的《战略协定》，世界银行通过制定社会发展框架，将可持续发展因素“纳入”其国别规划和所有项目当中。2003年世界银行出版的《社会分析手册》提出了将社会分析纳入减贫工作的综合的、系统的方法，直接关注平等和社会可持续性，提高社会发展水平。该书强调了五个“切入点”，也就是社会学家将社会因素纳入世行贷款项目的方面，分别是：社会多样性和性别；制度、规则和行为；利益相关者；参与；社会风险（包括但不限于社会保障）。
世界银行的减贫、环境评价、性别平等、文化遗产、工程移民、土著人口和非政府组织参与等操作政策都要求开展社会分析[7]。
同样，亚洲开发银行也在政策文件和操作程序中对其战略目标和政策进行了规定。1993年，亚行颁布了《将社会因素纳入银行业务导则》，随后又于1994年颁布了《将社会因素纳入银行项目手册》，规定了将社会分析纳入到项目准备和项目管理中的具体程序，并制定了各行业社会分析应关注的问题清单。《手册》在项目准备阶段引入了被称为“初步社会分析”（ISA）的社会筛选程序，为社会专家在可行性研究中进行更具体、更有针对性的社会分析制定了任务大纲。
亚行执董会批准了一系列性别和发展[8]、非政府组织的作用[9]、环境[10]、社会保护[11]等方面的相关政策，而社会分析不同程度地支持了这些政策的实施[12]。1995年，亚行执董会批准了“工程移民政策”，随后又于1998年批准了“土著人口政策”[13]。从项目前期的强制性初步社会分析开始，这两个政策都要求项目准备和实施过程中必须开展社会分析，以避免使项目影响人群陷入贫困，取得项目的成功。这两个政策要求充分理解项目影响人群的社会、经济和文化情况以及他们面临的风险，这样才能确保减缓措施提出有效的风险管理策略和新的机遇。2003年，亚行将这两个政策连同环境政策一起划分为单独的一类保障政策，作为所有亚行贷款项目批准以前必须达到的强制性标准。
亚行行长在一次重要会议中宣布，减少贫困将是亚行1999年的主要目标，这对亚行业务产生了深远影响。这一目标将社会发展与经济增长一起列为减贫的支柱，从制度上承认了为社会发展创造政策环境，即投资于社会资本的重要性。由于要求所有项目都必须直接或间接地使贫困人口受益，因而社会评价的重要性得到重申。在社会评价基础上制定的计划和管理措施可以减小风险，扩大效益，尤其是使贫困人口受益。
社会评价正是以这种方式对多边发展银行投资规划和项目实施中的主要政策目标给予支持。
国际机构采用的社会视角
由于所有的发展项目都涉及社会因素，国际发展机构在自己的业务程序中都引入了各种形式的社会分析。这里，我们可以引用介绍投资项目社会分析的一句话：“社会分析的出发点是所有项目都植根于社会，因为社会是不断发展变化的，所以所有有计划的干预都会导致社会变革。”社会和人类学当中分析人的行为所采用的理论和经验性方法对投资项目的社会分析显得尤其重要。
社会问题影响着投资项目的成功和可持续性，反过来，投资项目也都不可避免地造成社会影响。这些影响可能是轻微的、中等程度的，或非常严重的，也可能代表着忽视或投入的问题。投资项目可能由于没有真正做到以客户为中心，即没有针对预期受益人群的需要、要求、喜好和能力，因而达不到预期目标。这些项目或许幸运地避免了主要社会风险，但同时也放弃了使更多人受益的重要机会。项目可能仅仅因为没有给目标人群以充分的参与项目方案设计的机会，因而没能获得当地支持，并调动当地的重要资源。项目也可能因为目标人群支付不起服务价格而遭受失败。由于项目设计和实施中的忽略，项目可能不能使目标人群受益。
项目也可能造成无法预期的负面影响，即失去服务或资源、失去收入、失去身份，使某个特定群体遭受困难等，这些不仅影响项目本身，还可能造成更大范围的社会动荡，增加社会成本。也可能最初的项目选择就是错误的，解决不了区域性或行业性的问题。
国际组织的社会学专家很早就认识到，项目可以给受影响人群，乃至整个社会带来深远影响。世行的社会研究人员最初注重对项目最终结果进行社会影响评价，识别和记录社会成本和效益，特别是社会成本。这些研究的核心是关注项目对人民生活造成什么影响？项目预期带来什么收益？最终的结果如何，可能造成什么影响？是不是给一些人带来不利影响，使他们的状况还不及从前？如果是，项目的方案设计进行怎样调整才可以避免这种结果？
对项目个案进行深入研究表明，应该在项目规划和管理过程中，特别是在项目前期阶段考虑解决社会问题的途径。越早识别潜在的社会风险，项目规划者通过修改设计方案、避免这些风险的操作空间就越大，因而时间就越充分，选择也会更多。社会专家尽早开展工作，可以使项目设计有更多机会引入有效、可操作的以客户为中心的方法。
这些专家的工作增加了项目前期采用社会敏感性方法的可信度，这些方法包括初步社会因素筛选[14]、需求评价、风险识别、参与式方法和现场数据采集等等。
深入的个案研究不仅对项目本身很有价值，所取得的经验教训还可以归纳成具有广泛意义并包含成功范例的政策标准。国际组织需要制定明确的政策和操作指南，为规划者、实施者、社会学专家、咨询师、用户和客户提供公开透明的标准。社会学专家通过这种方式建立了良好的国际惯例，制定了社会政策和标准。反过来，国际标准又影响了国家的政策标准，这主要是通过社会学专家与政府、私营部门和各种社团建立各种联系而实现的。最后，社会评价通过与主要利益相关群体合作来推进评价标准的本地化，将政策标准落实到社会现实中。
项目周期各阶段的社会评价
根据项目操作经验，国际机构中的社会学专家将社会评价作为投资项目识别、设计和管理的重要组成部分。社会评价应贯穿于整个项目周期，从投资项目选定之前就已开始。
●国别计划和规划。由国际发展机构和各借款国或接受国政府共同制定，大致确定国别战略和选择项目的类型。除了传统的经济指标以外，新增加了一系列社会和性别指标，来说明国家社会发展、贫困分布和特征，以及不同人群和地区的社会条件和社会福利的发展趋势。这有助于针对一些具有广泛政策意义的问题进行对话。例如，在减贫和性别平等方面，经济增长取得了什么样的收益？在促进可持续发展过程中是否运用了参与式方法？针对需要最迫切的领域，以及政策资源相重合的领域进行讨论有助于国别计划的制定。
●在项目选择过程中，国际机构逐步开始在确定项目首要或次要目标时考虑社会发展的因素。例如，要求项目不但要达到经济增长目标，还要达到减贫、人力资源发展和性别平等等其他目标。
●初步社会筛选。以客户为中心的社会筛选可以对投资项目进行前期审查，确定还需要采取什么必要措施。通过社会筛选，规划者可以识别项目影响范围、项目用户和受益人群，分析提高项目的社会接受程度、扩大受益人群范围的机会，并识别可能的社会风险。筛选过程可以确定哪些项目需要在后面的设计阶段采用参与式方法进行更深入的社会评价。初步社会筛选用于确定对于哪些项目应该花费更多的时间、费用进行详细社会评价，从而有助于计划者对稀缺的资源进行有效管理。
●在项目准备阶段，及时深入的社会评价有助于在项目方案设计过程中考虑社会风险和机遇。满足一定社会需要、符合客户和当地社区社会文化特点的投资项目执行起来更容易，效率也更高。相应地，这又促使项目效益得到更公平的分配，从而达到长期的可持续性。社会评价可以识别目标人群，分析他们的需要、喜好和接受能力，从而制定出更有针对性的设计方案。了解项目的预期受益者、客户或使用者，了解他们的喜好、接受能力和支付服务费用的意愿和能力是非常重要的。社会评价还有助于识别社会风险和社会成本，为制定可行方案以避免风险、减小成本提供依据。社会评价的成果体现为有具体时间范围和成本的设计特点或方案措施，在必要的情况下以独立的计划形式提出。
●项目实施。社会评价为开展系统、有针对性的风险效益监测和评价奠定基础，可以对项目设计提出调整方案，适应环境和社会发展趋势的变化，更有效地实现项目目标。
●项目完工和后评价。社会评价可以用来分析针对不同人群，项目在多大程度上实现了预期目标。可以将结论反馈给项目人员和所有相关机构，以便在未来项目的方案设计中加以利用。
从这个意义上讲，社会评价从业人员经历了一个学习过程，才逐渐认识到项目周期各个阶段都有必要开展社会评价，中国的经验也是如此。在中国，社会评价最初仅仅是后评价的一个内容，但进入这个阶段已经很难调整成本或解决问题，而这些问题在项目周期的更早阶段可以有效地予以解决。项目实施的时间越久，越难以判断哪些后果是项目本身引起的，哪些应该归因于项目之外的影响。因此，从预警和预防性措施的角度来看，有必要尽早开展社会评价，这样才能对项目设计产生影响，避免或减缓潜在的负面影响。
但是，仅凭这种方法很快被证明是远远不够的。首先，存在着这样的可能性，也就是具体建议仅仅停留在纸面上而没有得到实施，原因或许是这些建议由于项目影响区域的变化而不再可行，或许是因为缺少必要资金。项目的社会影响，无论是不是计划中的，都不会立竿见影地显现。因此，项目执行阶段出现没有预期的影响是十分正常的。也可能会出现连锁反应和协同效应，项目影响区域显示出强劲的社会发展势头，这些都是事先难以预料的。因此，在项目实施阶段，需要根据信息交流策略以及相应的监测过程，对项目准备阶段提出的措施进行重新论证，并在必要时进行调整。这一经验进一步说明，社会评价应该贯穿于项目周期的各个主要阶段。
社会评价指南：背景和方法
1999年，财政部（MOF）要求亚洲开发银行（ADB）针对中国的社会评价能力建设进行技术援助，加强投资项目的计划、监督和评价能力。根据这个要求，亚行批准了一个名为“社会评价能力建设”的技援项目（2000～2002年），中国社会科学院（CASS）是项目的执行机构。鉴于亚行等多边发展银行面临的社会政策环境越来越复杂，中国国内的社会政策也在不断发展变化，该项目重点在社会、贫困、性别、少数民族和移民分析等领域加强社会评价能力建设。该项目的目的是为了加强中国的社会评价框架、标准、能力和网络建设，满足国家、省市地方政府、相关机构和从业人员开展和管理社会评价的需要。这也是为了使未来项目的方案设计可以满足减少贫困等战略目标的需要而采取的行动。
该技援项目确定的2000～2002年期间亚行对华援助重点包括：
●在内陆省份进行基础设施建设；
●对基础设施项目进行改造，使贫困地区受益；
●针对贫困人口开展农业项目；
●支持社会保障体系，防止城市贫困；
●根据收入水平提供支付能力可承受的服务；
●确保征地移民不造成生活水平的下降；
●关注妇女和少数民族群体的特定需求；
●与国务院扶贫领导小组加强沟通。
项目分析了扶贫、移民、性别和少数民族相关政策，探讨了在这些领域开展社会评价的共同点，强调了社会评价贯穿于整个项目周期的重要性。项目概括总结了中国社会评价实践中的丰富经验，并把这些经验记录下来，不断加强了中国社会评价的框架和能力。本书正是该项目的主要成果。
有中外专家组成的专家组对部分亚行项目和其他项目中的社会评价进行了案例研究。为了加强当地政府、研究设计院和项目执行机构的社会评价能力，项目举办了几个区域性研讨会。在2002年4月北京举办的“社会评价研讨会”上，专家组对本《指南》的初稿进行了讨论。研讨会是由财政部国际司、国家发改委社会发展司、中国国际工程咨询公司、中国社科院社会学研究所、亚洲开发银行和世界银行共同主办的。在亚行和世行的大力支持下，本《指南》于2004年由中国国际工程咨询公司组织出版，名为《中国投资项目社会评价指南》。
在吸取以往的社会评价经验基础上，并根据国家发展改革委颁布的《投资项目可行性研究指南》，本《指南》对投资项目如何开展社会评价进行了深入阐述，重点在于如何使项目影响人群尽可能多地从项目中获益，避免或减缓项目的社会风险；还要求对贫困和边缘群体给予特别关注，例如少数民族和征地造成的移民。
《指南》将社会评价作为项目评价的一个战略性的、以行动为导向的工具，给社会评价提出了以下主要任务：识别和确定项目造成的社会影响；规划特定群体的收益；挖掘获得额外收益、减贫和促进性别平等的潜力；识别使用参与式方法的机会；识别造成社会风险的因素；以及制定避免和减缓负面影响的有效措施。
项目专家组提出了中国加强社会评价工作的几个新途径：
●建立一整套经济和社会指标（生活质量指标），适用于比收入贫困更广泛、综合性更强的贫困概念，有助于改进对贫困的衡量手段；
●利用社会评价提高基础设施项目的积极效果，例如使贫困人口从项目中获益；
●使用性别敏感性评价方法，尤其对于基础设施项目，制定专门措施鼓励妇女参与，使她们获益；
●加强社会评价对贫困风险管理、性别平等和工程移民规划的作用。
《指南》说明，在中国的环境下，必须考虑经济和社会迅猛发展的特点。这一变化对从计划到市场，从农业到工业、服务和信息社会的双重转变的社会意义提出疑问。正是在这一背景之下，对项目方案进行设计的过程中提出了如何识别受益者的问题，并需要更复杂的方法使预期受益者真正从项目中获益。
《指南》还说明，为了鼓励项目影响人群参与项目的设计和管理，引入适当的设计手段和设计方法，并认真识别潜在弱势群体是非常重要的。这就要求向项目有关人员传授参与式分析方法。这样做可以强调提高监测和评价的地位，保证项目目标的实现，达到可持续发展。
项目要实现预期目标，必须重点考虑项目造成的社会影响。项目的规划者和实施者必须了解项目可能带来的社会不稳定影响。要想全面认识这些影响，必须透过所谓的事实和统计数据，对发展过程的社会复杂性、其结构和过程形成更深入、更敏感的认识。为了识别社会分层和不稳定因素，必须与发展的核心，也就是人本身，进行更深入的互动。
结构和内容
社会评价是一种分析投资项目社会影响的工具，一种在项目地区挖掘经济和社会资源的手段。不仅如此，对于投资项目而言，社会评价还具有促进发展的功能。社会评价鼓励的是项目与其客户和使用者的预期目标之间，项目与其影响地区的社会特征之间的“最佳匹配”。社会评价提出了参与式的目标设定和项目规划，对项目的成功至关重要。参与式社会评价可以提出具体措施，使项目客户和使用者最大限度地从项目中获益，还可以通过适当的方案设计，使其他人也可以从项目中获益，成为项目的受益者。最后，社会评价为识别潜在的社会风险和负面影响，为提出避免和减缓措施提供依据。社会评价为利益相关者的参与和受益提供了渠道，有助于促进和谐的区域规划和可持续发展。
本《指南》将社会评价作为项目评价的一种战略性的、以行动为导向的工具，为社会评价提出了以下几项主要任务：
●确定并说明项目可能造成的社会影响；
●寻求使用参与性发展战略的机会；
●寻找达到客户、使用者和当地人群与项目方案特征之间良好匹配的途径；
●针对具体的项目受益和影响人群，例如贫困人口、妇女、少数民族等，确定项目实施的目标；
●确定项目的扶贫效果，考虑提高扶贫效果的设计方案；
●识别造成社会风险的因素；
●提出避免或减少负面社会影响的预防性措施，或提出将风险转变为机遇的建议。
与此相对应，《指南》强调全面系统的社会评价应贯穿于整个项目周期，并针对不同项目阶段提出了具体要求，包括执行阶段需要进行社会监测和评价。因此，本《指南》不仅限于项目准备阶段，而是对社会评价方法提出了一般性指导。《指南》分为下面部分：
第一章在本导言的基础上，进一步论述了中国的社会评价现状，以近几十年来中国的社会巨变为背景，回顾了社会评价研究的进展状况和具体应用，强调了加强社会评价法规政策和制度框架建设，以及加强机构、程序和人员培训的机遇。
第二章介绍了社会评价的方法论框架及其在项目规划和管理中的应用。提出了社会评价的目的和内容、在项目周期不同阶段的特点，以及使用的主要指标和方法。例如，项目识别阶段的初步社会筛选可以识别主要的利益相关者，以及需要在之后的项目准备阶段进行详细研究的主要社会问题。随后，在项目执行阶段，社会监测和评价有助于确定项目社会目标的实现情况，并进行必要的调整。
第三章介绍了参与式方法，从利益相关者参与的角度，提出了一系列参与式方法、工具和技术。正如《投资项目可行性研究指南》所提出的，参与使项目规划更加公开，决策更加民主，更利于当地合作，因而增加了项目成功的把握，减少了负面影响。第三章支持《投资项目可行性研究指南》提出的“公众参与得越多，风险越小”的观点。
第四至七章分别从与社会政策目标有着特定关联的不同人群的角度对社会评价进行了论述，分别讨论了贫困人口、妇女、少数民族和工程移民的政策和法律框架的主要内容。第四章主要讨论利用社会评价支持扶贫工作，重点关注贫困人口的需要、需求和能力。第五章旨在说明投资项目对不同性别可能产生的不同影响，提出利用社会评价进行性别分析和性别平等规划。第六章着重阐述理解民族和文化属性对知识、立场和行为的影响对于实现发展目标有着至关重要的意义，说明了什么样的投资项目需要对少数民族问题进行更详细的分析，并提出分析特定社会风险和少数民族人口需求的几种工具和方法。第七章主要论述如何将社会评价作为制定工程移民规划的基础。各章分别阐述了项目不同阶段解决这些重要的社会问题所使用的策略和分析、规划方法。
社会评价适用于所有行业的投资项目，但根据项目行业、类型、地理位置、预期影响和目标的不同，社会评价可以有不同的适用方式。第八章提出了具体行业的社会评价要点。每个项目都有着具体的背景，面临着不同的社会因素和社会问题。社会评价的范围和内容应该符合所涉及的社会问题的规模、复杂程度和紧迫性。本章提出了城市交通、环境治理、能源、水利灌溉和水资源利用、农村发展和自然资源管理等几个主要行业的社会评价要点。在经过全国性的社会评价研讨会进行讨论后，本章的英文版在原中文版的基础上进行了改写。
第九章列举了几个不同类型项目的社会评价实例。所列举的四个实例都发生在《投资项目可行性研究指南》颁布之前，不能作为未来社会评价的范例，但都很好地说明了社会评价在项目设计和实施中应用的具体情况。
《指南》英文版新增了脚注和注解，并按章节进行排序，目的是为了方便非中文读者的阅读和理解。因此，注解是在原中文版本基础上增加的内容。
《指南》还包含几个附录：附录一是社会评价的常用方法，附录二是社会评价中经常使用的专业词汇中英对照，其中收录了100多个常用词汇。附录三是参考文献。
[1]西部大开发战略始于20世纪90年代末，目的是加速中国中西部省份的发展，重点要对少数民族和边境地区进一步扶贫，并在战略的设计和实施中充分考虑少数民族需要。
[2]新中国成立以来，建设项目造成的移民达4500万人，其中包括水库建设移民1200万人。90年代以来，需要征地移民的城市项目不断增多，造成城市人口密集地区的移民。
[3]可持续发展模式由1992年里约热内卢召开的世界环境发展大会提出，并列入2000年9月联合国大会通过的“千年发展目标”。世贸组织的导言也将可持续发展列为基本目标之一。
[4]国家开发银行1995年颁布的《国家开发银行贷款项目后评价暂行办法》（［1995］278号）第36条规定，项目后评价应该“根据后评价目的和要求，对社会效益、环境保护和其他问题进行评价”。1996年交通部颁布的《编写公路建设项目后评价报告的相关规定》要求，后评价报告要包含“社会经济评价”和“环境影响评价”两部分，并要求对项目给当地社会经济发展造成的影响进行分析，其中包括土地利用、就业、当地社区发展、生产力布局、扶贫和技术进步等内容。广州市人大批准的《固定资产投资管理办法》也要求项目后评价中要进行社会评价。
[5]以业务手册文件的形式，参见世界银行《工程移民手册》，2004。1990年对1980年政策进行了修改，形成第4.30号业务指南，随后在2002年改为第4.12号业务政策，对世行业务各行业的工程移民进行规定。参见世界银行《业务政策》第4.12号“关于工程移民”，2002。
[6]世界银行，保障政策，2002。保障政策包括环境评价以及相关问题、工程移民、土著人口、大坝安全和文化遗产等方面的政策，参见附录一。世界银行集团包括世界银行、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）。
[7]世界银行的项目概念说明书（PCN）和项目评估文件（PAD）要求专家组考虑社会问题、发展目标以及相关的世行业务政策，说明项目遵守保障政策制定的具体措施。PAD要求专家组总结与项目目标相关的社会问题，明确项目实施效果；说明主要的利益相关者如何参与项目；说明相关的制度支持；明确与非政府组织和其他社会组织的协商与合作；对社会发展结果制定监测计划。
[8]亚洲开发银行《性别和发展政策》，1998。
[9]亚洲开发银行《与非政府组织的合作》，1998。
[10]亚洲开发银行《环境政策》，2002。
[11]亚洲开发银行《社会保护战略》，2002。
[12]亚洲开发银行《贫困和社会分析手册》，2001。
[13]亚洲开发银行《工程移民政策》，1995；亚洲开发银行《土著人口政策》，1998。这两个政策遵照1994年2月亚行行长的要求，在亚行自身的政策和程序批准前，将世行第4.30号业务指南作为其移民政策的“合理替代”。
[14]亚行于1993年引入、1995年规定为强制性要求的初步社会评价（ISA）就是一种社会筛选手段。ISA适用于所有亚行项目，在项目准备阶段要求尽早进行，并提出并非所有项目都要开展详细社会评价。ISA为在项目准备阶段以及实施阶段开展详细的参与式社会调查提出了工作大纲和所需要的资料。