1.2 网格化城市管理模式的理论与实践

网格化城市管理模式从2004年开始在北京、上海等城市逐步落地和推广，由于各地经济社会发展的差异性和空间异质性，如何将各地网格化城市管理工作中积累的大量经验上升为可复制、可推广的理论方法，成为城市管理的重大现实需求和关键科学问题。

从城市管理的系统视角看，现代城市作为区域内政治、经济、文化、教育、科技和信息的汇集中心，是劳动力、资本、各类经济活动、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇的复杂综合体，是一个子系统繁多的多主体、多层级、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统[5]。因此，需要从理论方法上探索现代城市的管理理论，而且必须遵从复杂巨系统的规律。研究以复杂巨系统为对象，以多主体、多层级、多要素关联关系为主要脉络，以实现城市管理整体效能最优为目标的网格化城市管理模式的理论，推动网格化城市管理模式实践和创新的重大科学问题，进而可为城市管理模式向以公共服务为主的理念与机制、体制转变提供重要理论支撑。

1.2.1 城市管理模式的原则

城市管理作为一门学科已经有很长一段历史了，早期的研究者们注意到了城市的发展过程，提出了用人类生态学[6]、城市规划学[7]、系统动力学[8]、复杂科学等理论和方法解释并解决城市问题，这些理论和方法主要是从物质因素考虑城市的发展。随着信息技术的发展，借鉴可持续发展理论，以及已有的城市管理理论和方法，顾及我国城市经济社会发展的差异性和空间异质性，发展出一个全面的、可操作的，以信息和物质共同作为基本对象的城市管理模式，是网格化城市管理模式的理论背景。

世界各国之间政体不同，城市管理模式多种多样，各个城市管理模式之间也各有优劣。根据联合国住房和城市可持续发展大会2016年提出的城市采取可持续的发展战略，以人为本，落实各级政策、发展和行动原则[9]，城市管理模式的相关原则可以简要概括为：

(1) 建立城市和人类住区综合体系，并促进各级政府之间的合作，促成其实现可持续综合城市发展；

(2) 加强城市治理，建立健全的机构和机制，增强各类城市利益攸关方的权能，使其参与其中，并建立适当的制衡机制，使城市发展计划具有可预测性和协调一致性，以实现社会包容，促进持久、包容和可持续的经济增长，并促进环境保护；

(3) 振兴长期综合城市和地域规划与设计，以优化城市形态的空间维度，使城市化发挥积极成效；

(4) 通过有效、创新和可持续的融资框架和工具提供支持，加强市政财政和地方财政系统，以包容的方式创造、维持和分享城市可持续发展带来的价值。

上述原则为城市管理模式在我国发展提供了重要参考和借鉴，同时也需要结合我国不同城市的发展特点进一步深化、细化，并进行相应的定制和改进。

1.2.2 网格化城市管理模式的基础理论模型eGBCP

为了构建起网格化城市管理模式的基础理论，需要首先回顾一下传统城市管理模式，并对其进行抽象分析，以构建网格化城市管理模式的基础理论。

1.2.2.1 传统城市管理模式

我国传统城市管理模式是以行政手段为主，其特点为计划指令，政府作为核心主体对城市事务进行管理。政府向社会公众直接提供公共物品和公共服务；社会公众很难对政府部门提供的公共物品和公共服务提出意见、建议，政策的实施也很难得到快速的反馈[10]。如图1-1所示，通过符号抽象的方法，可以将政府部门(G)、公共物品(包括公共服务)(P)和它们之间的单向箭头抽象为传统城市管理模式。在传统城市管理模式中只有两个要素参与其中，即政府部门和其提供的公共物品。

改革开放以来，我国的城市管理更加科学化。传统城市管理模式逐渐被打破。企事业单位(B)、社会公众(C)等多元主体开始逐步加入城市管理的主体领域。B和C对城市管理的参与程度不断提高。如图1-2所示，新的城市管理模式要素相较于传统城市管理模式要素增加了许多，特别是B和C的加入，并且此阶段B和C对G已经具有一定的反作用力。

经过对上述城市管理的各类主体以及它们之间相互作用的概括，可发现现有城市管理模式存在以下问题：

(1) P的信息无法及时、有效地传递到G，导致G管理被动。

(2) G内部责任不清、联系混乱，导致出现问题无法迅速找到相关责任单位解决。

(3) G对P缺乏长期有效的管理和控制，导致G只能在发生事件时才对P进行修复，并且对P的管理不明确，导致业务处理低效。

(4) C对G的监督作用还不显著，没有一个合理的评价机制。

(5) G与G之间的协调关系并不明确，导致出现问题互相推诿。

总而言之，现有城市管理模式虽然基本明确了四个要素的参与地位，但是不同要素之间、相同要素之间的联系并没有明晰化；对要素P更是缺乏精准、细致的管理。前者导致当有事件发生时，无法根据要素之间的联系立即形成业务处理流程；后者导致目前的管理只能是有事才管，缺乏常态化管理，并且只能进行粗放式管理。

1.2.2.2 eGBCP模型的概念

eGBCP是一种电子公务的模型[11]，其中各个字母的意义分别为： e表示以信息化为手段的电子公务实现模式，G是政府部门(Government),B是企事业单位(Business), C是社会公众(Citizen),P是公共物品(Product)。

eGBCP模型描述了由G、B、C、P构成的，涵盖城市管理各个方面的，完整的，动态的循环系统。在eGBCP模型中，P通过间接发送、接收信息成为城市管理服务的核心；C是G、B、P服务的对象，eGBCP模型循环运转的最终目的是满足C的需求；G通过接收和发送信息达到监管B、管理P和服务C的目的，同时接受B和C的监督；B接收来自G、C的信息，通过施加作用力于P达到满足G、C需求的目的。 在整个模式中，G居于主导地位，B作为G的职能完成主体和监管协调对象，C通过G参与公务管理并快速获得B提供的服务，并且所有的关系是围绕P展开的。P发生损坏，此信息在信息化系统上经过C，上报到G,G根据此信息，经过核实，协调B修复P，这便是一个最简单的eGBCP模型。

1.2.2.3 eGBCP模型的特点

与传统城市管理模式的“科层结构”相比，基于eGBCP模型的动态城市管理模式有了较为突出的进步，主要表现为以下五个方面：

(1) 更为全面地导入了多主体参与的思想。从P的使用历程可以看出，这种城市管理模式充分照顾了多元主体的参与，将G、C、B三个主体有机地融合在一起，构建了更为完善的管理体系。

(2) 凸显C参与的作用。将C参与对城市管理的反馈纳入城市管理整体框架之中，提高了城市管理工作的敏捷性、时效性，提升了C的满意度。

(3) 这种城市管理模式改变了传统城市管理模式注重G本身运作的特点，将B纳入城市管理模式要素之中，并较为清晰地指明了B是G的职能完成主体和监管协调对象，对传统城市管理模式进行了有益的补充。

(4) 强化了对C满意度的科学测评。通过信息化手段采集C对城市管理问题反馈的内容，一定程度上标定了C对城市管理满意度测评的指标。测评准确性的提升，有利于G在有限的预算内解决C最为急迫的问题。

综上所述，基于eGBCP模型的动态城市管理模式比较准确地把握了城市管理需要的若干要求，比传统城市管理模式有了较为长足的进步。

1.2.2.4 eGBCP模型的形式化描述

为了更清晰地描述eGBCP模型，需要对eGBCP模型中各类要素及其关系进行形式化描述，为城市管理信息系统的建设提供理论指导，明确信息系统建设的重点，提高信息系统建设的效率和有效性。下面从要素描述、数据描述和业务描述三个方面具体介绍。

1． 要素描述

各类要素是eGBCP模型关注的主体。经过分析，发现城市管理涉及的最为本质的要素有四种，分别是G、B、C、P。

在识别出要关注的各类要素后，再对各类要素间的关系作一个界定。各类要素间的关系从大类来看包括G2G、G2B、G2C、B2B、B2C和C2C六种关系。其中，G2G、G2B和G2C是电子政务的研究内容，B2B和B2C是电子商务的研究内容，C2C则是电子社区的研究内容。

eGBCP模型具有两个特点： 以P为核心；G、B、C三者均作为能动主体，通过信息化方式有机结合，协调互动。

eGBCP模型的要素描述，如图1-3所示。

2． 数据描述

数据是描述要素特征的，而要素则是数据的载体。为了保证信息系统中数据的完整性、准确性、可扩展性，实现数据的更新、共享，依据数据与要素的关系以及数据间的逻辑关系，建立了eGBCP的数据模型，详细描述了各类要素需要的数据项。

要素P的数据可分类为： GBCP编码(详见下文)、属性信息(长度、材质、型号、能源类型等)、状态信息(是否正常、流量、压力、温度等)、地理位置、权属信息(P的责任主体和责任范围)、运营费用等。

要素G的数据可分类为： 机构职能、场地设施、人员设备、法律法规、内部管理(办公自动化、考勤、党务、档案等)、政务公开等。

要素B的数据可分类为： 注册信息(名称等)、经营许可(服务标准、规范等)、服务质量(信用等级等)、场地设施、人员设备(抢修、服务网点，设备分布图等)、运营记录。

要素C的数据可分类为： 身份信息、居住地址、联系方式、服务请求(请求的种类、内容等)、服务反馈(意见、建议等)、质量评价(满意度等)。

其中，GBCP编码是相关数据的组织大纲和共享索引，其特征如下。① 全面： G、B、C、P各类要素需要编码；公共设施以及城市环境中的事件需要编码；编码能够体现地理位置、权属以及编码对象本身的信息。② 灵活： 可以是单一字符串编码，也可以采用多个字符串组合编码。③ 高效： 数据采集者通过该编码可直接获得G、B、C、P各类要素数据，直接发送较为全面的数据给相关各方，减少了中转环节，从而在数据层提高了效能。

综上所述，eGBCP模型的数据描述如图1-4所示。

3． 业务描述

eGBCP模型中，各类要素有其独特的与自身相关的事务需要处理，其中能动要素G、B和C的分工各不相同。G的管理职能分为两类： 重复类管理，表现在日常的、具有可重复特征的行业规划、特许经营、企业监管等；事件类管理，表现在对P进行监督，以及受理来自C的投诉、咨询、救援请求等。B作为服务提供者，运营P，为C提供服务。C则从P和B获得服务，并以监督者的身份参与到城市管理中。P并不主动处理事务，但业务描述大都是围绕其展开的。eGBCP模型的业务描述如图1-5所示。

1.2.3 网格化城市管理模式在我国的实践

网格化城市管理模式在我国各城市的推广和实践过程，是一个实践-认识-理论-再实践-再认识-再理论的迭代过程[12-14]。从2004年北京市东城区开始，网格化城市管理模式凭借着精细化、高效化、行政下沉等特点，取得显著成效，其推广、实践和应用可归纳为以下三个阶段：

(1) 网格化城市管理发展期(2003—2011年)。此时期数字城市建设刚刚起步，城市各行业处于“信息荒岛”，传统城市管理模式粗放落后、效率低下，严重制约城市现代化发展和人民生活水平的提高。2003年北京市东城区政府率先组建了创新城市管理模式课题组，依托数字城市信息技术提出了网格化城市管理理念，开发了全国首个网格化城市管理平台，形成了以“万米单元网格管理法”和“城市部件、事件管理法”等为代表的数字化城市管理新模式。在此基础上， 建设部发文于 2005—2007 年分三批共遴选 51 个城市开展数字化城市管理新模式试点工作。该阶段以管理各类事件和部件为主，可称为“狭义”网格化城市管理阶段。

(2) 网格化社会管理与公共服务拓展期(2012—2017年)。2012年在前阶段“狭义”网格化城市管理的基础上探索开展网格化社会管理与公共服务，取得成功实践经验。网格化城市管理模式得到党中央认可并写入党的十八大文件，中共中央政法委等先后发文将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。自此，城市管理范围、管理对象及其内涵不断延伸， 从狭义城市管理拓展至广义城市管理的范畴。截至2017年底，全国700余个城市已建成网格化城市管理服务平台，大部分平台均涵盖了社会管理与公共服务的拓展，形成了城市管理多网格并存的局面，此时期也可称为“广义”网格化城市管理阶段。

(3) 城市网格化综合管理新时期(2018年至今)。2018年底，习近平总书记在上海考察时强调要走出一条中国特色超大城市管理的新路子，注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，“以人民为中心”推进城市建设。前期多网并行造成的建设条块多、重复建设、信息烟囱等问题逐渐显现，严重制约了城市综合管理，亟须通过实现“多网(格)融合”和一网统管加以解决。国务院于 2019年正式出台了“多网合一”的政策文件，住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)明确提出应搭建城市综合管理服务平台，形成“城市综合管理服务平台技术标准”。特别提到的是城市网格化综合管理应在重大公众事件管理中发挥核心作用。

北京、上海、杭州等超大城市陆续开展城市网格化综合管理的初步探索。城市管理进入了以一网统管为特征的城市网格化综合管理新时期。

1.2.4 新形势下网格化城市管理面临新的机遇和挑战

党的二十大报告提出： “坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。” 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也为城市治理提出明确要求。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。新形势下网格化城市管理面临新的机遇与挑战。

(1) 一网统管下城市网格化综合管理新模式与理论。 城市管理是一个复杂的巨系统，涉及多个行政层级、 多个行业部门、海量的事务对象和庞大的服务人群。 当前城市管理多网格割裂， 缺乏统筹协同；城市管理依然侧重于有限的事务管理，缺乏预见性与综合性， 城市复杂业务处置效率较低；社会公众的主体作用没有得到充分发挥，对“以人为本”的服务关注度不够。因此需要构建面向一网统管的城市网格化综合管理新模式与理论，通过系统关联和信息分析，发现城市管理模式与各类要素的相互作用及驱动机制，基于区块链等新一代信息技术建立多网格融合、多要素关联和多主体互动的城市综合管理信息协同理论，创新一网统管新模式，实现“人民城市为人民”的服务理念与机制、体制的转变。

(2) 支撑一网统管下城市网格化综合管理新模式的新技术与新方法。新模式需要感知能力、智能分析与综合决策、服务评价等支撑。其一，感知能力重要性不言而喻，但当前存在感知时效滞后、感知内容不全面、主动感知能力不足等问题，尤其是基于互联网舆情感知城市社情民意事件十分薄弱。其二，在当今物联网、大数据与人工智能等技术背景下，实现城市综合管理智能分析与综合决策是关键环节。尽管城市运行的智能分析与综合决策技术取得较好进展，但依然存在多渠道城市运行管理事件关联分析技术不足、行业应用不深入等瓶颈。其三，服务评价是实现高位监管的终极手段，日本、法国等构建了城市管理服务评价指标体系，但由于国家体制差异，难以被我国直接借鉴。近期，住建部定义了城市综合管理服务评价的五维度标准(干净、整洁、有序、安全、群众满意度)，但服务评价贯穿城市管理的感知、分析、服务、指挥、监察等环节，其科学性与全局性有待在一网统管的目标下进一步提升。

(3) 与高质量城市网格化综合管理相适应的巡查与执法的集成化智能装备。 我国城市管理长期以人巡为主，效率低下，无法满足城市网格化高效、智能的综合管理需求。住建部办公厅印发《城市管理执法装备配备指导标准(试行)》，但均是常规交通、取证、通信、防护类的执法装备，感知的来源、手段、内容等较为简单，亟须研制现场巡查和执法以及非现场执法的智能化、模块化、成套化装备。

(4) 现有的大量成型的城市综合管理服务平台亟待升级。经过多年发展，数字化城市管理信息系统已在国内主要城市进行了部署和实践，暴露出了数据关联分析弱、业务协同效率低、社会公众参与感不强等问题，亟须在一网统管下城市网格化综合管理新模式下，实现人机物高度融合，打造全面感知、数据汇集、功能集成、联勤联动、共享开放的城市网格化综合管理服务平台，并通过应用示范逐步实现城市网格化综合管理水平的提升。

进入新时代，需要直面传统城市管理模式和目前多网格并存城市管理模式中的问题，进行反思、批判和超越，尤其需要思考基于新一代信息技术，如何推动城市治理新形态的高效应对，这代表了城市治理现代化的基本方向，也是未来我国城市治理和发展的主导性策略。

一网统管是解决目前多网格并存现象和新时代城市治理现代化的必然要求和应有之义。为了更好地实现在一网统管的总体要求下城市网格化综合管理新模式，需要着重解决三个方面的冲突： 首先，是“以人民为中心”“办好一件事”的要求与多网格并存现象的冲突；其次，是单一部门处置与多部门协同管理需求的冲突；最后，是重管理、轻服务的现实与城市公共服务多样化、社会公众参与评价需求的冲突。

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