第二节 建章立制是企业健康发展的根本保障
规章制度是企业合规管理体系最重要的载体，企业的组织架构、职责、机制、流程和责任的承担都需要通过制度来法定化、规则化。1《中央企业合规管理办法》第3条规定，本办法所称合规，是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。合规概念中遵从的“规”不限于法律法规。《中央企业合规管理办法》所列的“法律法规”，按《中华人民共和国立法法》的规定理解，范围比较狭小。 “监管规定”的范围相对更广一些。监管机构依法颁布的相关规定，包括部门规章、地方政府规章、其他规范性文件，以及其他相关规定等。此外，《中央企业合规管理办法》并没有直接列举道德准则作为合规遵从的范围。中央企业可采用较严格的标准，“等要求”则包括道德准则的要求。2
一、建章立制的应然边界
规章制度建设工作，是企业管理的一项重要基础工作。对企业来说，一个合规有效的制度体系，是企业规范管理、高效运作的根本保障，任何一个企业的正常运转都离不开具体的规章制度来约束。从某种意义上说，合规就是符合制度规定，因此，企业的合规经营管理，制度建设尤为关键。3
企业的规章制度是法律法规在企业内部的延伸和具体化，完善的企业内部规章制度有利于保证生产和经营的安全有效，保障企业的运作有序化、规范化，有利于企业规范内部的生产经营和各项管理活动，有利于保护职工的合法权益，防止管理的任意性。
强化企业规章制度建设工作，对于企业健康发展，推动企业科学管理、规范运行，保障企业经营运转规范化、有序化，具有重要作用;同时对于降低企业经营风险和管理成本，增强核心竞争力和软实力，具有重要的价值。制度建设是企业规范化管理的重要内容，只有建立、健全和完善各项规章制度，明确议事规则和职责范围，切实做到以制度管人、管事、管权，把权力关进制度的笼子里，形成较为有效的制度约束规范，才能真正实现企业管理有章可循，有据可依。4
合规的企业规章制度是保证企业规范化运行的基础，不仅能很好地形成对员工行为的约束和规范，还可以广泛调动员工的积极性，激励员工为企业创收创效;严谨、权威的制度可以防止管理的随意，维护公平公正的环境，也让企业运转更加规范化。良好健全的制度能使企业的内部控制得到强有力的支撑，让管理更加科学高效，让企业的核心竞争力更加强大、持续。5
合规管理体系要有效落地，需要企业建立相应的制度、流程作为支撑。《中央企业合规管理办法》将原分散于《中央企业合规管理指引（试行）》各章的合规管理制度相关规定予以汇总，增设“制度建设”专章，明确要求央企构建分级分类的合规管理制度体系，强调核心制度的主要内容与落实监督，将更多细节事项放权给企业自主决定，具体而言：
（1）合规管理制度分为“基本制度”和“具体制度或者专项指南”两级，明确了不同合规管理制度的效力层级;明确了合规管理基本制度的主要内容，包括总体目标、机构职责、运行机制、考核评价、监督问责等方面。
（2）列举了反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域，首次新增数据保护领域;同时，继续要求对涉外业务重要领域制定专项合规管理制度。
（3）明确要求对合规管理制度及时修订完善，并新增对合规管理制度执行落实情况的检查。
（4）进一步明确了央企合规管理制度的顶层架构、效力层级与重点内容，确定了央企合规管理基本制度的核心内容，对央企常见重点风险领域进行更为细分的列举。
合规管理基本制度是一个企业的合规纲领性文件，抽象地概括了企业合规管理工作的基本要求，而成熟与完善的合规管理基本制度具有一定的共性，故国资委在借鉴国际标准化组织2021年4月更新的《合规管理体系 要求及使用指南》并结合四年来央企合规实践经验的基础上，就合规管理基本制度的核心内容作出统一要求，并为企业融入自身特色留下空间。6 合规管理基本制度的主要内容包括：总则、合规管理组织架构、合规管理基本职责、合规管理重点领域、合规管理运行机制、合规管理保障机制、合规文化建设和附则。其中，总则部分应当明确制定目的、合规的内涵等相关内容;在合规管理组织架构层面，应当做到结构清晰明确;在合规管理基本职责层面，除了明确合规管理组织架构的职责外，还应当明确董事会、监事会、总经理等治理层的职责;合规管理重点领域区分为合规要素所涉及的领域与合规管理的重点工作领域，必要和可行时，还应当明确重点岗位和流程的管理内容，需要指出，合规管理重点领域是高度个性化，与企业特有业务范畴、商业模式、经营流程密切相关的部分，因此，撰写合规管理重点领域的章节需要紧密结合企业的相关特性;合规管理运行机制大致包括合规审查机制，风险识别、预警和应对措施机制，合规管理评估机制，以及合规报告（举报）与调查问责机制等，根据企业的不同需要，还可以增加合规联席会议、合规强制咨询等相关机制等;合规管理保障机制包括治理层保障措施、合规人员培训和管理、员工培训、合规考核、档案管理、信息化建设等内容。
具体制度或者专项指南需要企业在全面风险梳理与评估的基础上，结合企业具体业务领域、业务流程制定。7 除了重点风险领域具有一定程度上的共性，更多具体风险领域则需要央企对比合规义务及自身合规实践进行差距分析后确定。由于合规管理制度是纲领性文件，需要详略得当，并为制度的进一步制定以及合规的改进预留空间。关于合规的改进部分应尽可能放在次级规定，即实体制度和程序制度中。合规管理实体制度，是针对合规要素制定的制度。实体制度的制定，也可以根据归纳和分类做到规范化和体系化。从事务属性和利益相关者的角度出发，可对合规要素以及需要制定的合规管理实体制度进行一定的区分。合规管理实体制度的制定，往往和国家立法密切相关，比如民商法律，在合规领域，主要规定利益相关者权益和公司治理规则;经济法律，在合规领域相关规定主要规制商业行为;行政法律，对合规程序制定具有重要的立法来源意义。可以看到，从全景意义上讲，利益相关者的类型众多，涵盖广泛，法律层面也十分复杂。8 然而，处于不同行业，开展不同产品、服务生产和销售业务范畴，确立不同商业模式的国有企业，需要根据自身情况制定合规管理实体制度，而简化上述工作，同时全面覆盖合规要求的良好做法，正是以利益相关者为起点的底层合规逻辑。9合规管理程序制度首先是有关合规管理运行机制的制度。如前所述，合规管理运行机制主要包括合规审查机制，风险识别、预警和应对措施机制，合规管理评估机制，以及合规报告（举报）与调查问责机制。在合规管理制度中，这些机制得到原则性的规定，但由于合规管理机制本身的复杂性，需要进一步通过具体制度来明确其内容。合规管理程序制度还包括合规管理保障机制，具体涉及治理层保障措施、合规人员培训和管理、合规考核、信息化建设等。
二、企业建章立制的层级与合规性要求
企业应根据现有的法律规定完善规章制度的制定、生效程序，制定符合企业实际要求的规章制度，对规章制度的讨论、协商、公示等法定程序，要摸索出一套具备证据效力的方式方法，增强规章制度的法律效力。一般而言，按照现代企业制度的要求，企业应该有企业章程，这是企业的基本法，是第一层级的规章制度;10 在此基础上按照人、财、物及产、供、销等生产要素，建立不同的基本管理制度，属于第二层级;第三层级就是具体的操作规程类、业务程序类、作业指导书类规章制度，如安全操作规程、各种审批程序等。
1. 内容合规是企业规章制度的第一要义
企业不得在制定规章制度时只考虑企业自身义务的免除而扩大相对方的义务。11 比如关于劳动保护、劳动条件、劳动报酬及员工的其他福利待遇的规定，不得低于法定最低标准。涉及含有“重大伤害、严重违反、严重影响”等情形的必须量化、具体化。规章制度不是法律规定和条文的简单罗列，更应符合企业自身实际。根据《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）、 《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》等规定，劳动规章制度的内容，不仅应该符合国家法律、行政法规及政策规定，还应该合理公平、符合社会道德，否则将会被视为内容不合法。用人单位在制定规章制度时，必须注意不能低于法律对于劳动者保护的最低标准，尤其要重视劳动基准法对劳动者保护的一些强制性规定，避免出现抵触的情形。
2. 公司制定规章制度程序要合规
企业治理要求，企业的基本制度应由经理层拟定、董事会讨论研究制定，企业的章程由股东（大）会修订，不同层级的制度需要不同的决策主体来实施，经过民主决策程序后才能保证依法合规。12 同时，涉及企业员工利益的还有特别的合规要求，根据《劳动合同法》的规定，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。如果一个企业规章制度的制定欠缺了民主程序，即没有经过职工代表大会或者职工大会讨论通过，那么该规章制度就是无效的。
3. 公示或告知是涉及员工利益的规章制度的合规要求
用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度公示或者告知劳动者。法律要求用人单位公示规章制度，其目的在于让劳动者知悉对其有约束力的规章制度。公示是用人单位的单方行为，无须征得员工的同意。我国法律明确规定劳动者严重违反用人单位的规章制度的，用人单位可以解除劳动合同。为了防止劳动者以不清楚用人单位规章制度作为抗辩理由，用人单位要注意规章制度的公示性。公示的方式可以通过发放员工手册、新员工入职培训并留痕、劳动合同附件、公司媒体宣贯并经员工确认等。
4. 管理制度的合规性要求
企业规章制度的合规要求，当然涉及合规管理本身的制度。合规管理制度是由不同层次的管理制度文件和流程共同构成的一个制度体系，是企业一系列需遵守的规范和流程的总和。13《中央企业合规管理指引（试行）》 《企业境外经营合规管理指引》都专门提到要建立行为准则、管理办法、操作流程三个层面的合规管理制度。现实操作中，法律法规和行业标准等并不能自动成为企业合规工作的依据，只有将它们转换为可操作的具体制度或操作手册和流程，才能被员工实际执行。因此，一方面，外部的法律法规要通过一定的转化嵌入企业的各项规章制度;另一方面，企业也应从岗位需要出发，使内部的管理制度满足外部法律法规的要求。企业的合规管理制度文件可以包括如下三个层次：合规纲领（行为准则），主要是企业必须遵守的基本原则和标准;合规规范（管理制度），主要是针对特定主题或特定风险领域制定的具体的合规管理办法;合规流程（管理工具），主要是合规行为准则和管理制度相应的合规操作流程，是对前两个层次的进一步细化。14
三、合规视角下企业建章立制的动态性要求
企业规章制度经法定程序生效后，并不是一成不变的，随着相关法律法规的更新以及企业的发展，定期对现有规章制度进行合规审查并作相应的补充与修订非常必要。如果发现内部规章制度有需要调整的地方，企业应当同样遵循内容合法、程序正当、有效公示这三个原则，进行相应的补充及修订。15
企业的法务部门应牵头组织制定企业各项管理制度，编制制度建设计划，对制度建设实行计划管理，在合法的框架内，逐步建立、健全和完善企业的各项规章、管理制度;对企业其他部门起草、修订的制度进行合法性和合规性审查;负责编纂企业规章制度，并对制度进行系统性梳理，及时发现制度间的冲突并修改完善;对制度的执行情况进行跟踪，搜集了解制度执行中不适应实际的情况，并提出修改建议;监督制度的执行，对制度建设实施闭环管理;培育良好的制度文化，把制度意识植入企业每一位员工的思维之中。16
1. 对规章制度进行合法性审查和合规性审核
合法性审查主要是审查有无制定权限、制度本身的法律符合性等，合规性审核主要是审核制度与公司章程、上级规定间是否存在冲突以及制度效力层次的协调统一。审核的方式主要有形式审核和实质审核。形式审核，主要审查流程是否符合要求、背景材料是否齐全完整、制度的内容是否表述清楚、行文逻辑是否前后一致、结构是否清晰，确保制度内容的完整、准确、规范、严谨。实质审核，是指对制度是否合法合规、是否存在法律风险等进行实质性的审核，并提出法律审核意见。审核主要采用书面审核、会议审核和联合审核的方法。
2. 动态梳理修订规章制度
要时刻关注法律法规和文件的新变化、新要求，准确把握法律法规和文件对企业经营发展的影响，及时为企业高层提出修改制度的建议;制订年度制度建设计划，对制度建设实施计划管理，勤于梳理和动态修编制度;加强对企业全员进行制度教育和培训，培育并发展本企业制度文化，增强企业员工制度管人管事理念，让制度意识根植于员工内心;制度执行要做好监督，及时反馈制度执行中存在的问题，平衡好执行中的原则性和灵活性，属于制度本身不完善的地方，要提出修改完善建议并牵头再修订、再完善。
3. 规章制度的执行要闭环管理
执行制度是制度建设的重要环节，制度只有得到坚决贯彻，才能发挥其应有的功效。新制定的制度要加大宣传力度，使职工充分了解和熟悉，便于理解和执行;在执行指导性的规章制度时，各部门、单位要本着“后墙不倒”的精神，明确制度执行“工作内容、目标要求、责任人员、完成期限”的路线图、具体措施，使制度具体化和易于执行，确保执行到位、收到实效;要加强制度执行的监督，通过考核和考核结果的运用，强化制度执行力。
1 曹兴权：《合规管理：形成中的公司治理习惯？》，载《上海大学学报（社会科学版）》2022年第6期。
2 杨斌：《新形势下国有企业合规管理体系建设研究》，载《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期。
3 邢娟：《论企业合规管理》，载《企业经济》2010年第4期。
4 毛逸潇：《合规在中国的引入与理论调适——企业合规研究述评》，载《浙江工商大学学报》2021年第2期。
5 王燕玲：《民营企业腐败风险防范的“全生命周期” 合规机制构建研究》，载《贵州大学学报（社会科学版）》2023年第3期。
6 刘艳红：《涉案企业合规建设的有效性标准研究——以刑事涉案企业合规的犯罪预防为视角》，载《东方法学》2022年第4期;熊亚文：《理性建构刑事合规的中国路径》，载《比较法研究》2022年第3期。
7 杨力：《中国企业合规的风险点、变化曲线与挑战应对》，载《政法论丛》2017年第2期。
8 朱慈蕴、吕成龙：《ESG的兴起与现代公司法的能动回应》，载《中外法学》2022年第5期。
9 傅穹：《公司利益范式下的董事义务改革》，载《中国法学》2022年第6期。
10 王兰：《公司软法定位及其与公司法的衔接》，载《中国法学》2021年第5期。
11 蔡仙：《论企业合规的刑法激励制度》，载《法律科学》2021年第5期。
12 邓峰：《公司合规的源流及中国的制度局限》，载《比较法研究》2020年第1期。
13 陈瑞华：《有效合规管理的两种模式》，载《法制与社会发展》2022年第1期。
14 王燕玲：《民营企业腐败风险防范的“全生命周期” 合规机制构建研究》，载《贵州大学学报（社会科学版）》2023年第3期。
15 张晓波、徐娜：《国企国际化经营风险、内控、合规一体化研究》，载《科学决策》2023年第4期。
16 张远煌、秦开炎：《合规文化：企业有效合规之实质标准》，载《江西社会科学》2022年第5期。