导论

监察委员会的设立是加强党对反腐败工作统一领导，建立集中统一、权威高效监察体系的重大政治改革，对提升反腐败能力、强化公权力监督、促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大的现实意义。

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》 (以下简称《试点方案》 ) ；2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)。此次深化国家监察体制改革的目标与原则，是“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构” ；“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体制”。按照《试点方案》与《试点决定》的设计，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，并“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。 “试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”2018年3月全国人大通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：(一)对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；(二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；(三)对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”同时，该法增加了技术调查、通缉、限制出境等措施，并对监察范围和管辖、监察职责、监察权限、监察程序等进行制度化。

由上可见，从 2016 年年底国家监察体制改革试点启动，到2018年《监察法》正式颁布实施，再到2020年《中华人民共和国公职人员政务处分法》 (以下简称《公职人员政务处分法》 ) 、2021年《中华人民共和国监察官法》 (以下简称《监察官法》 ) 、2021年《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)等配套法律、法规相继通过施行，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》 (以下简称《监督执纪规则》 )也于2019 年1 月1 日起施行，国家监察体制改革不断深化。从现有规范文件来看，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，不仅地位高，而且权力面广、影响力大，“对所有行使公权力的公职人员进行监察” ，履行监督、调查、处置职责，有权采取谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定、讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉、技术调查、限制出境15项调查措施，基本上涵盖了监察体制改革前原纪律检查机关的调查措施、行政监察机关的调查措施以及检察机关对职务犯罪的侦查措施。

监察委员会位高、权重、面广的制度设计充分彰显了中央强力反腐的决心和态度，有助于监察委员会集中整合反腐败资源力量，便于腐败案件查处过程中纪检监察活动与刑事诉讼活动的衔接，大大提升了反腐败工作的效能，对促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大的现实意义。但与此同时，应该看到，与《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)对于侦查的规定相比，《监察法》 《监察法实施条例》对于监察调查程序的设计较为粗疏和空泛，监察调查程序具有很强的内部自运行色彩，监察调查权行使的制度环境颇为宽松和便利，因而监察体制改革推进过程中也面临一些需要研究解决的问题和风险，涉罪被调查人的权利保障存在薄弱之处。主要表现在：其一，对涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的被调查人，并未在监察立案之初区隔为不同的程序轨道探究其涉嫌的违纪违法或犯罪事实，而是按照统一的监察调查程序和调查措施展开调查，呈现出党纪调查、政纪调查与刑事调查的程序混同和手段混用。从公权力行使的比例原则来看，党纪调查、政纪调查与刑事调查这三种职权行使对被调查人的权利限制程度不同，因此需要遵循的程序规则有别。比如，为避免对被调查人权利的不必要侵害，刑事调查的程序要求应当远高于党纪调查和政纪调查。在以往这三种职权分别由不同机关行使时，尚且存在以较为宽松的职务违法调查程序或党纪调查程序规避严格刑事侦查程序的适用，或者以“双规”“两指”等措施为刑事侦查活动的开展争取时间的现象，因而在对党纪调查、职务违法调查与刑事侦查的职能进行整合，并交由与纪律检查机关合署办公的监察委员会统一行使后，更可能会出现为方便办案而规避刑事侦查程序适用的情形，并且同一机关内部的程序和手段转化更易实现也更具隐蔽性，被调查人难以发现因而无法实现救济，社会公众也难以进行监督和制约。尽管按照现行制度设计，监察委员会要接受人大监督，但相关法律对权力机关介入监察案件处理的制度渠道并未明确，因而人大能否有效发挥对监察委员会的监督功能，就相当存疑。其二，监督执纪“四种形态”的不当转化，尤其是对于一些证据确实充分的严重职务犯罪案件的被调查人过度从宽，逾越刑法规定做出罪处理，以政务处分或纪律处分终结案件等。

如何防范监察体制改革可能遭遇的上述风险或问题，在提高反腐效能的同时，避免监察调查权力的过度膨胀和滥用，防止监察调查权力的非法治化运行，为涉罪被调查人提供最低程度的正当程序保障，以更好地维护涉罪被调查人的合法权利，减少冤假错案的发生，进而实现高效反腐与法治反腐的统一? 或者说，作为一项极具中国特色的制度创新和重大政治改革，监察体制改革如何妥善处理权力与权利的关系，防止“只转权力，不转权利”、顾此失彼?¹ 毫无疑问，这些构成了监察体制改革背景下我国法学界需要研究的紧要课题。

正是基于此问题意识，本书以涉罪被调查人权利保障为视角，坚持理论联系实际，合理运用监察法学、刑事诉讼法学、党内法规学、宪法学、行政法学、证据法学等多学科的知识和分析工具，从监察调查权的性质和特征、监察调查权运行的程序分离原则、监察立案程序改革、监察调查管辖模式优化、监察调查权运行的程序构造、监察调查措施的法律规制、监察调查证据的诉讼衔接、涉罪被调查人的认罪认罚从宽权利、涉罪被调查人的平等处置权利等方面，对监察委员会调查权(以下简称“监察调查权”)这一横跨多领域的主题进行深入的研究，阐发监察委员会调查权运行的程序分离原则和监察委员会调查职务犯罪的程序构造，探究监察调查证据的诉讼衔接原理，分析并破解监察立案、监察调查管辖、监察调查措施等领域存在的问题，阐释涉罪被调查人的认罪认罚从宽权利和平等处理权利，旨在推进监察调查权运行的法治化和规范化，实现在正当监察程序中高效追诉职务犯罪的目的。

1 参见熊秋红： 《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》，载《环球法律评论》2017年第2期。