1.3 对2019年政策的展望
过去两年实施“三去一降一补”供给侧结构性改革，“三去”工作（去产能、去库存、去杠杆）有力推进，着力打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，成效明显。钢铁、煤炭等重点领域的过剩产能明显去化，城市（包括三四线城市）新房积压库存基本得到消化，宏观杠杆率快速上升的势头得到初步遏制。相对而言，“一降一补”的进度略显滞后，成效尚不明显。
2019年，国内外经济环境有所恶化，经济走势以稳为主，建议紧紧围绕“降成本”和“补短板”两大主线，落实五大发展理念，统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，立足当前，着眼长远，应对经济“稳中有变”之变局。
应紧紧抓住稳增长这个主基调，全面维稳——稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳民企、稳预期；有针对性地强化对外开放，提高对外开放水平，有效对冲化解中美贸易摩擦的负面冲击；以开放促改革，继续深入推进供给侧结构性改革，显著加大减税降费力度，积极改善营商环境，释放经济活力，提振市场主体的信心；借助“三去”之威调整国有经济与民营经济结构，调整国民收入分配结构，调整产业结构，提升技术创新能力，培育经济增长新动能；找民生差距、补民生短板，让经济发展成果惠及更多百姓，彰显公平正义；同时辅之以需求侧管理，统筹把握稳增长和去杠杆，防范系统性金融风险。
1.显著加大减税降费力度
在经济下行压力加大、财政征管技术大幅提高、财政性资金沉淀长期累积的背景下，建议继续加大减税力度、下调社保费率，以此稳定国内外对于中国经济的预期，提振全社会特别是民营企业的信心，促进活力的释放，推动中国经济加快转向高质量发展轨道。
第一，以供给侧结构性改革为主线，推进结构性减税为企业降成本。考虑到长期财政支出的压力，可以在方案中明确部分减税政策为临时性措施，规定时限。一是进一步降低增值税名义税率。2018年增值税16%和10%的两档税率可再下调1～2个百分点。建议将食品、日化用品等生活必需品的税率降至6%，有针对性地降低中低收入阶层的税负，同时进一步扩大留抵退税的范围。二是调低企业所得税税率。统一各地区企业所得税税率，定为15%，以促进各地区公平竞争、市场统一，同时也有利于招商引资，促进沿海外资企业向中西部转移。三是降低个人所得税边际税率。信息化技术促进税收征管手段大幅度改进，个人所得税收入近年来增速较快，与减税降费的总方针明显不符，减税的实际效果大打折扣。《中华人民共和国个人所得税法》将个人所得税综合所得最高边际税率定为45%，还可以进一步降低最高边际税率并下调其他各档边际税率，提高综合性扣除额度。
第二，显著下调社保费率。我国企业社保名义税费负担在全球189个国家中排名第二，是其他主要国家的2～3倍。我国社保缴费约占企业盈利的49%，既超过美国10%的水平，也超过瑞典35%的水平。要想提高企业的国际竞争力，需加大力度为企业减轻社保负担。建议将社保费率总体下调10～15个百分点，其中企业养老保险费率可降至14%左右。在税务部门统一征收后，过去不依规缴纳的企业将依法足额缴纳，社保实际收入不会减少。同时还应对中小企业制定明确的过渡期政策，对征收率提高无法弥补的收入缺口通过社保费全国统筹和划转国有资产等措施解决。
2.加大力度“补短板”，释放民间投资新活力
第一，加大基础设施领域补短板的力度，合理控制“去杠杆”节奏。固定资产投资增速的过快下滑仍是当前经济运行面临的突出矛盾，已经对市场信心造成较大冲击。要优先安排跨区域互联互通且涉及国计民生的基础设施建设项目，提升省级统筹基础设施建设的能力，适度管控市区县自行安排建设的一些低效基础设施小项目，避免市区县的过度举债带来金融风险压力。在风险可控的范围内放松政府主导领域的融资约束，缓解基础设施建设领域的资金来源收紧问题是“稳投资”的关键所在。避免漫无目标地“放水”，要有目标地“引水”，即通过精准的结构性措施而非“一刀切”，将资金引导到那些有偿债能力的地区和项目上，避免对无效率和无偿债能力项目的过度投资可能导致的更大的债务风险。
第二，大力支持民营企业发展壮大。民营经济是我国经济制度的内在要素，要多措并举，积极改善营商环境，深化“放管服”和市场准入改革，不断释放民间投资新活力。通过加快“放管服”改革、破除市场准入壁垒和缓解“融资难、融资贵”问题，可以有效释放民间投资的活力。要加快落实鼓励民间投资的政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，向民间资本放开。要进一步放宽科教文卫领域市场准入，大力破除市场准入壁垒，加强与国际通行经贸规则的对接，为各类所有制企业、内外资企业打造一视同仁、公平竞争、国际一流的营商环境，激发民间投资活力。对于垄断性的行业，要根据不同行业特点放开竞争性业务，这不仅有利于扩大民间资本进入，也有利于提升行业整体竞争力。严格保护各类产权，显著加大知识产权保护力度，激励企业家创业创新。
第三，加强与服务消费相关的基础设施建设，通过补投资短板促进服务业消费。近年来，我国服务消费持续快速增长，但优质供给相对不足，存在结构性供需失衡。要加大对旅游、医疗、教育、养老、文化、体育等有利于我国消费升级的相关基础设施的投资力度，优化大城市郊区及三四线城市的交通出行条件；完善现有社区、商务区内部及周边的商业设施建设；加快老旧住宅区电网负荷扩容改造，适应新能源汽车发展要求。发挥市场和政府两个方面的作用，通过显著增加投资来增加服务消费供给和提升服务消费质量。
3.供给侧改革与需求侧管理配合，确保经济增速基本稳定
当前，我国经济供给侧问题与需求侧问题并存。供给侧结构性改革着眼于中长期视角，从根本上提升中国经济的内生增长动力；而短期内确保经济稳定则主要通过需求侧宏观调控工具来实现。2019年，受贸易摩擦等因素的影响，需求侧的压力可能增大。因而，在继续深入推进供给侧结构性改革的同时，要辅之以需求侧管理，加强二者协调配合，确保经济增速基本稳定。
第一，加大积极财政政策的力度，提高财政资金使用效率。积极财政政策要着眼于降成本和稳预期，在结构调整和扩大内需上发挥更大作用。一方面，要显著减税降费，让减税降费在宏观数据上有所反映，切实降低实体企业税费负担。营改增后税收征缴水平提高，企业收支信息透明度提高，税收征管强化导致的增税效应大于减税效应，导致2018年税收收入增速高于名义GDP增速，亟待加大减税降费力度。另一方面，要调整支出结构，防止必要的基础设施建设项目因资金不到位而拖延停工，切实扩大需求并改善供给。此外，要规范地方政府债券发行，为地方政府融资提供可预期的规范渠道。
第二，坚持稳健中性的货币政策，保持流动性合理充裕。既要防止货币供应过于宽松产生加杠杆效应和放大资产泡沫，又要提防政策收缩过快、监管共振，导致风险暴露过度叠加。要把好货币供给总闸门，保持流动性合理充裕，为实体经济营造较为稳定的流动性环境，有效降低中小微企业融资成本，防止出现资金链断裂和“半拉子”工程。明确货币政策与宏观审慎政策的分工与协调关系。增强货币政策独立性，以降准置换MFL等政策工具提供流动性，保持流动性合理充裕。构建利率走廊，实现存贷款基准利率与市场利率的并轨。遏制房价过快上涨，确保货币信贷资源流向实体经济是当前宏观调控政策成败的关键所在。要下决心从实质上解决好房地产市场问题，坚持采用市场化、法制化手段，因城施策，促进供求平衡，合理引导预期，整治市场秩序，有效遏制房价过快上涨，建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。
4.统筹把握稳增长与去杠杆平衡，防范系统性金融风险
要统筹做好稳增长与去杠杆，既要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，又要坚定做好去杠杆工作，推动经济高质量发展。在稳增长过程中，不搞“大水漫灌”，防止地方政府隐性债务和居民债务过快上升。
第一，要保持去杠杆政策定力，以优化资金配置效率为主推进结构性去杠杆。对于生产率低下、资不抵债、不符合经济转型提质增效大方向的“僵尸企业”，要大胆地去杠杆，允许其违约并采用市场化的方式进行破产重组。要在法律框架上完善破产重组机制，推出若干项有代表性的案例作为示范，增强《中华人民共和国破产法》及相关法律法规在实践中的可操作性和指导意义。对于运行健康的企业以及虽暂时遇到困难但前景光明的企业，则要满足其正常的生产经营性融资需求，容许其杠杆率的合理适度上升。要合理把握加强监管的力度和节奏，保持表内融资合理适度增长，避免表外融资收缩过快引发融资成本攀升。
第二，要加快推进纵向财政关系改革，为地方政府融资开“正门”。地方政府事权与财力不匹配是目前我国财政体制的一个典型特征，这使得地方政府通过融资平台以及采用明股实债等手段举债融资，金融市场也普遍默认上级政府会为下级政府的债务兜底。解决这一问题的根本之策在于深化财税改革，调整央地及省以下纵向财政收支关系，平衡事权与财力。根据地方财政能力和政府信用，赋予地方政府一定规模的自主发债权力。
第三，继续清理高风险民间借贷。居民部门杠杆率过去两年快速攀升，主要原因在于购房相关债务的增加。其中既包括银行正规渠道的住房抵押贷款，也包括各种非正规渠道的“首付贷”。房价快速上涨助长了购房者的非理性情绪，部分购房者通过互联网P2P平台、小贷公司、银行短期消费贷款等渠道借取“首付贷”，意图规避住房抵押贷款的首付比例要求。“首付贷”具有次级贷的性质，值得高度警惕，必须坚决遏制。清理有问题的P2P平台，通过法律手段为投资者追讨资金，将非法集资者绳之以法。
5.加快提升技术创新能力，培育经济增长新动能
提升创新能力既是经济转型升级的内在要求，也是应对美国单边主义的形势使然。经过改革开放40年来的快速发展，中国经济与世界“技术前沿”的差距已经越来越小，未来想从发达国家获取技术将变得越来越难。美国等发起这一轮贸易战的重要目的在于遏制中国的技术进步和产业升级。前沿核心技术通过交易是买不来的，通过市场也是换不来的。对此必须有清醒的认识。未来，中国经济的发展必须依赖自主创新。
第一，深化科研体制改革，全面激发技术创新热情。一是要深化科研体制改革，在科技人才聘用评价、科研资金使用、科技成果所有权和收益权等方面打开制度枷锁，探索更为灵活的制度安排，给科研人员更大的创造空间和更充分的激励。二是要在幼儿教育、中小学基础教育、高等教育、基础理论研究、实验室研究、工程技术应用研究等各个阶段和各个环节夯实基础，系统地激发全社会的创新热情，全面提升国民技术创新能力。
第二，加强知识产权保护，活跃知识产权市场。一是要加强产学研交流合作，允许和鼓励科技人才在高校、科研院所、企业之间跨界流动，避免闭门造车、“专利沉睡”的现象出现。二是要加强知识产权保护，建设活跃、高效的知识产权市场，多管齐下支持创新成果产业化，促进科技创新与产业升级之间的良性互动，落实创新驱动战略，不断增强我国经济的创新力和竞争力。
第三，加快关系国计民生和国家安全的重大科技项目攻关。在国防军工、芯片、电动汽车、癌症防治、雾霾治理等领域，加大人才和资金投入，推动重大科技项目攻关。加强科研合作，促进科研资源共享，鼓励高校科研院所向社会开放创新资源，以及与市场化企业共建实验室。
6.提高对外开放水平，对冲化解中美贸易摩擦的负面冲击
要从战略上做好中美贸易争端长期化的准备，持续完善社会主义市场经济体制，构建良好营商环境，坚定不移推动对外开放，对冲化解中美贸易摩擦的负面冲击。
第一，进一步扩大进口，放宽市场准入，加快落实吸引外资进入的相关举措。在电信、医疗、教育、养老、汽车等普通制造业领域放宽市场准入，放宽外资持股比例限制。加快落实金融服务业对外开放的相关举措，有序开放银行卡清算等市场，放开外资保险经纪公司经营范围限制，放宽或取消银行、证券、基金管理、期货、金融资产管理公司等的外资股比限制，统一中外资银行市场准入标准。加强与国际通行经贸规则对接，建设国际一流营商环境，简化外资企业设立程序。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，继续精简负面清单。加快推进上海自贸区深化发展，在上海证券交易所设立科创板并试点注册制；支持长江三角洲区域一体化发展并将其提升为国家战略。
第二，加快推进东亚、东南亚经济合作，促进区域贸易投资便利化。美国的稳定发展长期以来受益于其在北美和拉美地区较为健康的区域政治关系和经贸环境。东亚、东南亚等周边地区是中国的近邻。与近邻的经贸关系是影响中国经济稳定和战略安全的最重要因素。虽然东亚、东南亚的地缘政治关系由于历史原因较为复杂，但中国作为该地区的大国，应当抓住一切可能的机会甚至创造机会，继续推动区域经济合作不断提高层次。既要加强推进中日韩自由贸易区、中国-东盟自由贸易区等既有合作框架的落地深化，也要积极运用“一带一路”、亚洲基础设施投资银行等新机制拓展合作。
第三，防止制造业企业过快流出。鉴于我国整体贸易顺差已大大收窄，服务贸易逆差未来还可能快速扩大，维持制造业领域的国际竞争力显得尤为重要。应通过降成本、补短板等供给侧结构性改革措施为制造业健康发展创造条件。既要大力发展战略性新兴产业，也要促进中低端制造业的效率升级，防止中低端制造业企业过快向海外转移。
第四，以底线思维确保能源供应安全。在中美贸易战进一步升级的背景下，能源供应安全是中国经济最大的软肋之一。中国的石油对外依存度高达60%，天然气对外依存度高达40%。一旦石油和天然气供给出现短缺，除了公路、航空、海运、河运可能瘫痪外，部分制造业领域和居民取暖也会受到影响。可以说，能源供应安全是中国经济的生命线，也是中国的战略底线。为此，要重点维护与俄罗斯、沙特阿拉伯、安哥拉、伊朗、土库曼斯坦等油气来源国，以及缅甸、巴基斯坦等油气通路沿线国家的经贸互利关系，并增强与这些国家的战略互信。
[1]本章作者：汪红驹、冯明，均供职于中国社会科学院财经战略研究院。
[2]参见张平、刘霞辉主编《中国经济增长报告（2017-2018）》，社会科学文献出版社，2018。