一 改革开放前国营企业发展及外部管理体制沿革

中华人民共和国成立初期，为了便于巩固政权和恢复经济，结合当时全国各地的军政现状，中共中央将全国划分为六大行政区。各大行政区党政军相对独立，中共中央在各大区的派出机构负责人即各大区中央局书记集党政军权力于一身，个人权威很大。各地建立人民政权后没收国民党官僚资本企业、战犯和汉奸的企业而形成的国营工商业企业由各大行政区分散管理。

（一）计划经济体制和集权化国营企业管理体制的初步形成

在1949～1952年三年国民经济恢复期后，为充分发挥社会主义制度的优越性，实现全国“一盘棋”，中共中央加强了中央集权管理。从1952年7月起，各大行政区中央局第一书记陆续上调中央工作，1953年上半年，中央人民政府成立了与政务院平行的一个机构——国家计划委员会，中央8个主要工业和经济部门划归国家计划委员会管理。中国开始编制第一个五年计划（1953～1957年）并按照“一五”计划发展国民经济。1954年6月，中共中央取消了大行政区管理体制，与之相伴的是，原属各大行政区管理的大中型国营企业多数被收归中央各工业部管理，少部分被划归各省、自治区和直辖市管理。

社会主义制度的优越性在那时被认为是可以通过公有制和计划经济消灭剥削和经济危机。用生产资料的公有制消除生产资料私人占有所带来的对劳动者的剥削，用生产资料的集中计划使用消除生产资料的分散使用所带来的无序和生产消费不平衡。即试图克服现代大生产的社会性和生产资料私人占有的个人性之间的矛盾，实现集中力量办大事，以计划经济的方式实现工业化，实现国家富强。计划经济的方式在当时的苏联已取得较好的效果，但也出现了一些不足。对于中国如何搞经济计划，当时已经认识到不能照搬苏联模式，必须结合国情，在学习苏联经验的基础上自己探索。

中国对计划经济体制的探索持续了近40年，从1953年“一五”计划开始，直到1992年中共十四大明确提出建设社会主义市场经济体制。但由于历史的惯性，直到2006年编制第十一个五年规划纲要时，才将“计划”改为“规划”，“十一五”规划成为我国第一个“指导性”发展纲领，而不再是“指令性”的发展计划。“计划”变“规划”，虽一字之差，但天壤之别，它强调了用市场作为配置资源的基础手段。以五年为一个周期进行国家建设的“五年计划”模式是苏联的创造，中国从1952年起就派出包括周恩来和陈云在内的多个政府代表团去苏联学习如何做计划，并在苏联的帮助下制订了第一个五年计划。和苏联的计划一样，中国的五年计划是指令性质的、强制性质的，事无巨细，有具体的硬性指标。“一五”计划期间，中央管的硬指标就有2万多个，涉及经济建设的方方面面，从大型项目的确定，到项目的产量、增长率、产品类别等，包罗万象。

“一五”计划（1953～1957年）的制订历时多年，经多次修改，1952年7月完成计划第一稿，但直到1955年7月，一届全国人大二次会议才审议通过，颁布时计划涵盖的时间已经过半。“一五”计划的重点是优先发展重工业，基本任务是集中主要力量，进行以苏联帮助我国设计的156个大型建设项目为中心、由694个大型建设项目组成的工业建设，建成我国社会主义工业化基础。第一个五年计划期间，根据中国共产党过渡时期总路线，完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，到1957年，大多数项目都按期或提前完成了建设计划。“一五”计划是中国1953～1980年5个五年计划中规模最大、增长最快、效果最好的，成绩是巨大而影响是持久的。所建成的大型国营企业主要涉及国防工业、机械工业、电子工业、化学工业和能源工业等方面，从此搭建起了我国以后工业化发展的骨架和基础，成为中国工业化奠基之役。“一五”期间工业总产值年均增长率计划是14.7%，实际实现18%。经济效益也较高，“一五”时期的大中型工程，建成后平均三年半就能收回投资。

（二）中央对地方和国营企业的第一次放权

计划经济集权管理体制的优点是能使全国国营企业的生产和建设与国家的统一计划协调一致，但经过几年的实践后也暴露出两个较大缺点。一个是由中央各工业部管理的一些企业其实更适合由地方管理，地方在物资分配、财政管理和人事管理方面的权限太小。另一个是工业主管部门对企业的业务管得过多，企业的自主权太小。到1956年底，中国基本完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，中共中央决定把党和国家工作的着重点转移到社会主义建设上来。为了总结经验，探索一条适合国情的社会主义建设道路，毛泽东在听取了中央34个部委的工作汇报后，提出了正确处理“十大关系”的思想。其中，前五大关系都是论述经济问题的，第四大关系论述了国家、生产单位和生产者个人的关系，第五大关系着重论述了中央和地方的关系。强调必须兼顾国家、集体和个人三个方面。“这里还要谈一下工厂在统一领导下的独立性问题。把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。”“工人的劳动生产率提高了，他们的劳动条件和集体福利就需要逐步有所改进。”“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”“不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”“中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还是要靠地方协助。”[4]在《论十大关系》思想的指导下，针对前几年中央对国营企业的集权管理体制束缚了地方和企业的积极性和主动性的缺陷，1957年11月14日，一届全国人大常委会第八十四次会议原则批准国务院提出的《关于改进工业管理体制的规定》，旨在适当扩大地方管理工业的权限和企业自主权。

关于扩大各省、自治区和直辖市管理工业的权限主要措施有四条。一是调整现有企业的隶属关系，把目前由中央直接管理的一部分企业，下放给省、自治区、直辖市领导，作为地方企业。比如轻工业部、食品工业部、森林工业部、纺织部等中央部门管理的企业大部分逐步移交地方管理，重工业各部门所属企业，除各大型矿山，大型冶金企业，大型化工企业，重要煤炭基地，大电力网、大电站，石油采炼企业，大型和精密的机器、电机和仪表工厂，军事工业以及其他技术复杂的工业企业以外，其他工厂逐步下放。二是增加各省、自治区、直辖市人民委员会在物资分配方面的权限。三是原来属于中央各部管理现在下放给地方政府管理的企业，全部利润的20%归地方所得，80%归中央所得。部分仍旧属于中央各部管理的企业，地方政府也可以分得全部利润的20%。凡是属于原来由地方管理的企业，其全部利润，仍旧归地方政府。四是在人事管理方面，增加地方的管理权限。

关于适当扩大企业主管人员对企业内部的管理权限，主要措施有三条。一是在计划管理方面减少指令性的指标，由12个减为4个。国家计划只规定年度计划。简化计划编制程序。扩大企业主管人员对计划管理的职责。二是国家和企业实行利润全额分成。三是改进企业的人事管理制度，除企业主管负责人员（厂长、副厂长、经理、副经理等）、主要技术人员以外，其他一切职工均由企业负责管理。企业有权在不增加职工总数的条件下，自行调整机构和人员。[5]

1958年3月7日，中共中央批转了纺织工业部党组提出的《关于纺织企业全部下放交地方管理的报告》。1958年4月，关于国营企业的管理体制，中共中央又连发两个文件。5日，发布《中共中央关于在发展中央工业和发展地方工业同时并举的方针下有关协作和平衡的几项规定》。规定指出，在地方工业大发展的情况下，必须及时加强地区之间的和企业之间的协作和平衡工作，以保证社会主义经济的计划性和节约原则，避免生产发展中的浪费、混乱和停滞现象。在全国范围内，逐步实行“双轨”的计划体制，一轨是指中央部门必须对自己所管的企业和地方所管的同类企业进行全面规划，另一轨是各省区市也必须对该地区内所有中央部门所管理的企业和地方所管理的企业进行全面规划。国家计划委员会和国家经济委员会应该根据这两方面的计划，加以综合平衡，制订全国的计划。[6]11日，中共中央、国务院联合下发文件《中共中央、国务院关于工业企业下放的几项决定》，为了加快社会主义建设速度，尽快实现工业化，决定在工业管理体制上进一步加大加快对地方的放权，也被称为“体制下放”。要求国务院各工业主管部门，不论是轻工业还是重工业，以及部分非工业部门管理的企业，除开一些主要的、特殊的以及“试验田”性质的企业仍归中央继续管理外，其余企业，原则上一律下放，归地方管理。下放的步骤是先轻工业、后重工业。但中央各主管部门在企业下放后，仍负有对下放企业的管理改进职责，要用六七分力量帮助地方办好企业，用三四分力量掌管全国规划和直接管理大企业。在保证完成中央计划的情况下，地方对于中央在该各地主管的企业，有权在生产部署和协作方面、在材料调度和劳动力调配方面进行调剂和平衡。各地方的属中央主管的某些原材料工业企业，在超额完成国家计划后，其超额部分，所在地方可以分成。[7]

1958年以来，各级国营企业的管理权限层层下放，产生了积极作用。到1958年底，中央直属企业已从1957年的9300个减少到1200个，管理权限向地方下放了87%。[8]这次对国营企业的管理从中央到地方的放权调动了地方的积极性，促进了地方工业的蓬勃发展，但不久对国营企业管理权限的大下放就出现了问题。“一五”计划虽然取得了巨大的成就，但这个成就是有代价的。这是在集全国之力，牺牲了人民的短期消费，资源倾斜于不具有比较优势的重工业优先发展战略上的短期成就。它实际上人为地扭曲了各种资源要素的价格，迫使我国各种资源和商品从原来由市场机制参与调节的供求基本平衡状态转化为由中央计划来调节的求经常大于供的形势。优先发展重工业的赶超战略内生性地要求有集中的资源计划配置制度[9]，而不是相反的资源分散体制。另外，由于受“一五”计划成就的激励和“赶英超美”激情的影响，中共中央急于求成，舍弃了1956年4月中共八大通过的由周恩来主持编制的积极又稳妥的《关于发展国民经济第二个五年计划的建议的报告》，在1958年5月中共八大二次会议上提出并通过了不顾国情、严重冒进的“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义总路线”，其后全国迅速掀起了以全民大炼钢铁为中心的“大跃进”运动和“人民公社化”运动。浮夸风、瞎指挥风、共产风盛行，到处“放卫星”，搞“一平二调”[10]，平均主义和浪费现象严重，各级政府和企业不顾经济效益，只顾虚报瞒报数字，到1961年时，国民经济各部门比例关系严重失调，劳动生产率下降，经济出现了混乱。

（三）中央对国营企业第二次加强集权化管理

1961年开始实施“调整、巩固、充实、提高”的方针，在工业管理体制方面开始收权。1961年1月20日，发布《中共中央关于调整管理体制的若干暂行规定》，到1961年9月15日又进一步发布《中共中央关于当前工业问题的指示》。两个文件的主要精神是，根据三年“大跃进”的经验，按照“大权独揽，小权分散”的民主集中制原则，经济管理的大权应该集中到中央、中央局和省（自治区、直辖市）委三级，1958年以来中央各部和各省区市下放给专区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权，放得不合适的，一律收回。中央各部直属企业的行政管理、生产指挥、物资调度、干部安排的权力，统归中央各部。国防工业一律由国防工委直接领导，过去下放的国防工业企业一律收回。根据“统一领导，分级管理”的原则，凡属需要在全国范围内组织平衡的重要物资，均由中央统一管理、统一分配。国家按行业分配给各“口”[11]的统配物资和部管物资，由中央主管各“口”负责进行归口安排。各企业和各事业单位不得擅自招收工人，生产、基建、收购、财务、文教、劳动等各项工作，都必须执行“全国一盘棋、上下一本账”的方针，不得层层加码，必须努力完成国家计划。

对工业计划进行以降低指标为主要内容的调整和对工业管理权力实施以上收为主要内容的管理体制整顿，并主动地放慢重工业发展的速度，在一定程度上克服了1958年以来全国各地各行业一哄而上、比例失调的混乱形势，生产得到了一定恢复和发展。全国县以上国营工业企业从1961年底的61600个调整到1963年初的42100个，全国大中型工业基本建设项目从1961年的1300多个调整到1963年初的707个，全国工业交通部门的职工从1961年底的1895万人精减到1963年初的1393万人，338万人回到农村从事农业生产。[12]以上数据说明了当时的整顿通过减少大量城镇人口和国营企业多余的职工，大大压缩了工业生产和基本建设战线，使经济工作由被动转为主动。到1965年，国民经济已走出低谷，工农业总产值已恢复到历史最好水平。1966年上半年仍然保持增长势头，但下半年“文化大革命”开始，工厂停产闹革命，刚刚走上良性道路的工业生产在接下来的两年中又秩序大乱。

（四）“文革”期间国营企业管理权限大量下放并分散化建设

“文革”期间，国营企业管理权限又开始了下放，首先是从1965年开始的“三线建设”，然后是1970年的“五小”工业企业建设，以及1973年开始的“深挖洞、广积粮、不称霸”[13]政策推动了国营企业的广泛下放和分散管理。进入20世纪60年代，中国国家安全形势出现紧张，北部和西北部边境中苏关系因意识形态矛盾和地缘政治而空前恶化，苏联在中苏边境陈兵百万；西部边境中印出现领土纠纷；东南方向美国加紧了对中国生存空间的压迫，越南战争爆发。1964年4月，中国人民解放军总参谋部作战部向上级提出一个《关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击的报告》，认为我国工业过于集中于大城市，大城市人口过多并集中于沿海，交通枢纽也都集中于大城市，受到侵略时易遭空袭。面对当时紧迫的局面，毛泽东非常重视这个报告，批示要尽快成立专案小组，精心研究，逐步实施。8月，国务院成立了以李富春为组长的专案小组，开始了以备战预防外部入侵为指导思想的大规模[14]的以国防、科技、工业和交通基础设施为主的“三线建设”。三线建设要求一切新建项目不再在一线大城市建设，中东部和东北国营老企业要分出一部分或整体搬迁到“三线”[15]。三线建设使我国工业企业和工业生产力在地理分布上产生了较大变化，提升了除新疆、西藏以外的中西部地区的工业化水平，促进了我国经济建设的区域均衡，其规模远大于抗日战争初期沿海工业向内地的迁移。由于三线地区经济基础弱、交通不便，企业和科研机构的建设又要贯彻分散、靠山和隐蔽原则，再加上要抢在战争前面，建设时间紧张，因此，在没有总体规划和未经周密勘探就盲目定点的情况下，采取“三边”原则，即边勘探、边设计、边施工。结果是资源配置效率低，经济效益差。在改革开放后，三线建设中发展的国营企业大部分关停并转和破产了。

1970年开始的“四五”计划中，中央要求各省区市发展地县级小煤矿、小钢铁厂、小化肥厂、小水泥厂和小机械厂（即“五小工业”），中央财政拨出80亿元专项资金用于发展地方五小工业企业。五小工业企业的发展改变了我国工业企业结构，扩大了中小企业在工业企业中的比例，发展了专业化和分工协作，使县域当地资源得到了更多的工业利用，使县级过去较为单一的农业经济结构变化为以农为主、兼顾工业，增强了地方经济实力。“五小工业”的发展与国家领导人主张农村就地工业化、发展小城镇、城乡均衡发展的工业化、城镇化思想有关。

1970年3月，国务院发布《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知（草案）》。要求国务院工业交通各部的直属企业、事业单位绝大部分下放给地方管理；少数由中央和地方双重领导，以地方为主；极少数的大型或骨干企业，由中央和地方双重领导，以中央为主。下放工作要求于1970年内完成。除鞍山钢铁公司于1969年已下放给辽宁省外，在很短的时间内，包括大庆油田、长春汽车制造厂、吉林化学工业公司等关系国计民生的大型骨干企业在内的2600多个中央直属企业、事业和建设单位（当时全部中央企业大约3900个），都下放给各自所在的省、自治区、直辖市管理，有的甚至又层层下放到专区、市、县。但在实际上，下放给地方的这2600多个国营企业，地方只是代管，实权并不大。中央各部仍然将人财物把在手里，名义上下放了而实际没有放。地方对下放的企业没有能力进行综合平衡，这样的下放打乱了原有的协作关系，使企业的正常生产秩序难以维持，大大降低了经济效益。[16]

1976年“文化大革命”结束后，到1980年前后，一些大型企业陆续又上收到中央部门管理；同时，在1979年实施的“调整、改革、整顿、提高”经济工作方针，开始强调以扩大企业自主权为主要内容的工业体制改革试点。[17]