政治与国际关系
非洲国家宪法价值目标与实施机制研究[1]
程迈
【内容提要】非洲国家的宪法文本具有强烈的价值倾向，多承认国际社会的价值和精神原则，将宪法定位成全社会的价值共识基础，并为国家的发展指明了方向。出于对本国政治文化和国民素质的不信任，各国宪法民主政治制度设计追求的更多是形式上的民主化，宪法设计高度重视国家的政治稳定，引入自卫民主理论，规定了行政机关的强势地位，并设置了强势的中央政府。为了有效实现宪法的价值和目标，非洲各国宪法高度重视宪法的规范约束力，绝大多数国家都建立了宪法审查制度，为公民提供了形式上便利的宪法诉愿渠道，赋予宪法审查机关政治争议裁判权力，并建立了专门的宪法实施监督机关。要将制度设计中的良好愿望转变成现实生活中的宪法，非洲国家还有很长的路要走。
【关键词】非洲宪法；宪法实施；民主政治；宪法共识；制度设计
【作者简介】程迈，南昌大学法学院副教授，南昌大学立法研究中心研究员（南昌，330000）。
虽然对于非洲国家，人们常常说这些国家的宪法只停留在了文本上，远远没有转化成现实中的宪法，所谓有宪法规定无宪法实施。但是，宪法文本的规定还是可以比较明确地反映出制宪者的价值立场，及对于不同宪法话题的不同重视态度。而且宪法实施中产生的许多问题，总是可以从宪法制度设计中追根溯源地去寻找问题产生的原因。对于作为局外人的研究人员来说，一国纸面上的宪法文本的各种规定，也是确定该国宪法制度的起点，相对于专门的学术论文、论著而言，具有更强的第一手资料性。所以，本文从非洲各国宪法文本出发，分析各国制宪者的制度设计目的和价值目标，尤其是其期待的宪法实施机制，并分析其中存在的问题。[2]
一 宪法具有强烈的价值倾向
（一）表现出对国际社会价值和原则精神的接受和尊重
1.普遍承认国际法的约束力
44个（81.5%）非洲国家的宪法在其序言或者正文中提及了国际法对其宪法秩序的约束力。没有提及国际法约束力的10个国家[3]中，包括现行宪法历史最久远的两个国家：博茨瓦纳和毛里求斯。其他8个国家的宪法也颁布于2000年以前。
在前44个非洲国家中，对国际法约束力的表述方式有所不同，并表现为三种方式，第一种方式是在宪法序言中承认各种国际法文件以及国际法的普遍原则对本国宪法的指导作用。这样的国家有21个。[4]第二种方式是在宪法正文中承认国际法文件以及国际法原则对本国宪法的指导作用。在宪法正文中，此类条款会规定得更详细，例如，规定国际法文件对本国宪法和法律解释的指导作用，有时会细化到规定，这些国际法文件和原则对解释特定的宪法权利和自由，甚至选举活动（摩洛哥）、武装力量活动方式（斯威士兰）的指导作用。这样的国家也有21个。[5]第三种方式是在宪法文本中，明确肯定了国际法文件、精神和规定对本国的直接约束力。采取第三种规定方式的国家有14个。[6]
这三种类型的国家存在着交叉情况，即有的国家同时采取了两种甚至三种以上的规定方式，如贝宁同时采取了三种规定方式；刚果民主共和国、尼日尔、几内亚和摩洛哥同时在宪法序言和正文中宣布接受国际法文件和原则的指导；埃及、塞内加尔、南非、索马里、埃塞俄比亚和马拉维在正文中宣布接受国际法文件和原则的指导，并承认相应的直接法律约束力。
2.普遍建立有世俗共和政体
目前还有三个非洲国家，即莱索托、斯威士兰、摩洛哥采取君主立宪制，其他国家都建立了共和政体。所有的非洲国家都在宪法中规定有定期选举议会和国家元首的制度。
北非和西非地区受到伊斯兰教的影响比较强，在这两个地区中，有12个国家的宪法文本中对伊斯兰教做出了优待性的规定。[7]优待伊斯兰教的规定主要表现为三种方式：或是在宪法序言或正文中将伊斯兰教规定为国家的官方宗教，这些国家有阿尔及利亚、埃及、吉布提、科摩罗、利比亚、毛里塔尼亚、摩洛哥、索马里和突尼斯9国；或者建立有专门执行沙里亚的宗教司法机关，这些国家有冈比亚、肯尼亚、尼日利亚3国，有趣的是，这3国都没有在宪法序言或者正文中规定伊斯兰教的官方宗教性质，但是专门的沙里亚法院规定，可以说已经变相承认了伊斯兰教的官教地位；或者有其他优待伊斯兰宗教信仰的规定，例如，要求国家最高元首的候选人应当具有伊斯兰教教信仰，这样的国家有阿尔及利亚、毛里塔尼亚、索马里与突尼斯4国。
在前文的讨论中我们已经指出，非洲国家宪法表现出对国际法非常强烈的尊重和接受色彩，而许多国际法文件都规定了公民的宗教自由和宗教之间的平等。在明文或者变相规定了伊斯兰教官方宗教地位的12个国家中，只有利比亚和尼日利亚的宪法文本中没有明文规定国际法的指导地位或约束力。在其他10个国家中，国际法的要求和官方宗教规定有可能会发生冲突。正是在这种冲突中，这12个国家的宪法文本都出现了一些看起来有些自相矛盾的规定。这种矛盾性的一个代表是《索马里宪法》第17条，它在规定每个人都可以自由地选择其宗教信仰之后，同时规定不可以在索马里联邦共和国传播伊斯兰教以外的其他宗教。从这些矛盾中，我们可以看到，面对世俗国家这一现代宪法的普遍标准，这12个国家对自己优待伊斯兰教宗教的态度，至少在宪法文本中做出了一些妥协性的规定。
（二）宪法是全社会的价值共识基础
经典自由主义的宪法观认为宪法只用于调整公民与政府之间的关系，其目的是保证公民免受政府权力滥用的侵害，是公民权利的保证书。基于这种理论逻辑，制宪者不应在宪法中写入公民的义务，以及有关公民对社会和政府的义务。但是非洲国家的宪法显然没有全盘接受这种自由主义的宪法观。
首先，在54个国家中，有21个（38.9%）国家的宪法文本明确规定，宪法具有普遍适用力，可以适用于私人主体之间，尤其是规定在宪法中的基本权利和自由。[8]其次，47个（87.0%）国家的宪法文本规定了公民对国家的宪法义务。[9]这两类国家一共有51个（94.4%）。只有博茨瓦纳、科摩罗和毛里求斯这三国的宪法文本中既未规定宪法在公民之间的适用效力，也没有规定公民的宪法义务。其中博茨瓦纳和毛里求斯宪法是非洲大陆最古老的宪法，代表的是经典自由主义的宪法观。科摩罗目前的民主法治建设非常不理想，宪法文本也只有短短47条，没有规定宪法的普遍适用力和公民宪法义务的情况。
宪法的普遍适用力与公民宪法义务的作用非常类似，会助推宪法突破其“公民权利保证书”的自由主义思想限制，上升为整个社会的行动纲领，并通过宪法条文中大量具有鲜明价值立场的规定，使宪法转变成整个社会的价值共识基础文件。
（三）利用宪法来指导和推动国家发展
一共有28个（51.9%）非洲国家的宪法在其文本中明确规定了国家的发展目标，为国家、社会的发展和建设设计了详细的蓝图。[10]有43个（87.0%）国家的宪法文本规定了公民的经济、社会和文化权利，即第二代权利。[11]在第二代公民权利更多地表现为积极权利的情况下，实现这些公民权利，需要国家提供相应的资源或者积极作为。由于非洲国家普遍比较贫穷，依靠社会力量来实现这些公民权利非常不现实，这更加重了国家在实现第二代权利时的责任。也正是因为非洲国家的经济和社会发展水平普遍不高，使得政府本身可以利用的资源也非常有限。所以，肯尼亚、津巴布韦、厄立特里亚、布隆迪、南苏丹这五国宪法在规定了第二代权利的同时，又明确规定，国家实现这些权利应当考虑到可用资源的限制。《莫桑比克宪法》第91条则规定，国家有义务“根据国家的经济发展情况”向公民提供住房。南苏丹宪法在规定了大量第二代权利的同时，又在第44条规定：“除非宪法或者普通法律特别规定，本章中列明的权利不具有法律约束力。”实际上是将这些第二代权利弱化到国家活动指导方针的程度。为了解决目前国家在经济和社会发展中存在的问题，有20个（37.0%）非洲国家的宪法文本中授权国家从事纠偏行动，如优待妇女、老弱病残、少数族群。[12]只有博茨瓦纳、毛里求斯、吉布提、喀麦隆、科摩罗、利比亚、毛里塔尼亚这7个国家没有在宪法正文中，以上述三种方式中的任何一种方式，对国家的发展方向、国家应当积极推进实现的政策目标，做出明确的规定。
二 宪法追求的是国家政治生活的形式民主化
前文已经论及，非洲国家普遍承认世俗共和政体，所有国家都建立了由国民选举产生的议会。此外，32个（59.3%）国家的宪法文本规定了各种类型的全民公投程序，可以由全民公投议决的事项也比较宽泛，显示出非洲国家的制宪者对国民政治素质的充分信任和尊重，对实现国家政治生活民主化的坚定决心。[13]但是进一步的分析将揭示出，非洲国家的宪法更多的是追求形式上的民主化，民众参与国家政治过程的权利、方式，甚至议会的组成方式，都受到了许多国家宪法的明文限制。
（一）普遍规定宗主国语言作为官方语言表现出对本国文化的不信任
语言是文化和教育活动的载体，对一种语言的态度也表现出对这种语言背后的文化的认同程度。如果一国宪法规定非本地语言作为官方语言，这不可避免地将反映出制宪者对本国文化的不信任。
这种对本国政治文化的不信任态度的确存在于非洲国家的宪法文本中。非洲国家普遍族群构成复杂，而每个族群往往都有自己历史悠久的语言的情况下，49个（90.7%）非洲国家宪法文本都规定了本国的官方语言或者国家语言（national language），许多国家规定了一种以上的官方语言或国家语言，这反映出非洲国家的制宪者对语言文化问题的重视态度。[14]其中39个（72.2%）国家的宪法文本，将历史上曾经对本国进行殖民的宗主国的语言规定为本国的官方语言。[15]在这39个国家中，更有23个国家的宪法文本仅规定了殖民宗主国语言的官方语言地位，没有提及任何一种具体的本国语言的宪法地位。[16]
对于在宪法中规定历史上殖民语言作为本国官方语言的现象，人们可以找到许多解释，例如，因为国内族群众多、相互之间不信任，为表示在族群间的中立，只好选择一种外邦语言；殖民语言实际上已经是本国行政系统中长期使用的语言，规定其为官方语言只不过是对现状的承认；本国上层精英为了保护自己对国家的政治、经济和社会生活的垄断地位，有意利用本国大部分民众都不会使用的殖民语言来维护其既得利益。[17]当一种语言不能进入国家正式的宪法实施过程和政治活动，或者最多只能享受次等地位时，这种语言代表的政治文化也将在国家的政治生活中被逐渐边缘化。当在短时间内，这些本地文化在普通民众中依然拥有巨大影响力的时候，宪法中规定的官方语言代表的“宪法文化”与“本地文化”的疏离，最终很有可能使得宪法成为一种异己文化的载体。
（二）对公民的被选举权基于财产状况或教育程度进行限制
22个（40.7%）非洲国家宪法文本，对于参选国家公职人员，规定了财产状况或者教育程度方面的限制。[18]在欧美国家的宪法发展史的早期，同样存在着基于财产状况和教育程度，限制公民选举权和被选举权的情况，这些限制规定的目的是阻止下层民众借助行使选举权参与到政治过程中来。[19]目前的非洲国家的宪法文本，没有根据财产状况和教育程度直接规定选举权方面的限制，但是这22个基于财产状况或教育程度限制被选举权的国家，还是会间接影响到公民选举权的实现，实际上还是一种对公民政治参与的限制性规定。[20]
（三）议会中存在着受国家元首指定的代表
16个（29.6%）非洲国家宪法文本对议会组成人员中规定了议会外指定成员，即不是通过议会选举过程产生且不受议会控制的议会组成人员。[21]这些指定代表都是由该国的国家元首，即总统或国王（斯威士兰）任命产生。在规定这些指定代表时，这些国家的宪法很少规定总统任命这些代表的标准和理由，即使规定了，也只是含糊地说应当是杰出人士或者提高议会的代表性。这些内容含糊的规定，赋予了国家元首干涉议会组成的极大权力。这些国家元首往往也同时控制着国家行政机关，并且会更多地考虑行政机关利益，在这种情况下，这些指定代表的产生会为行政机关反向控制议会，提供绝好的制度渠道。
（四）地方自主权受到了宪法文本的忽视
在54个非洲国家中，只有埃塞俄比亚、尼日利亚和索马里明确将联邦主义作为国家组织的基本原则。有27个（50%）国家的中央议会是由两院组成，即除去由选民直接选举产生的代表院，还会设置专门代表国家内部各领土单元的第二院。[22]第二院的代表选举基本上都是以中央政府以下的第二级政府管辖的领土范围作为选举单位，由该领土范围内的选民直接选举，或者该地区的代议机关间接选举产生，其目的显然是反映国家内部不同地区的特殊利益。此外，一些国家在设置第二院时，其目的不仅仅是更好地体现国家内部不同地区的利益，还希望它能够体现不同族群、不同社会群体，例如青年、妇女、残疾人的利益，这使得非洲国家议会第二院的设置，具有更强的多元主义色彩，而不仅仅是代表地区利益，这反过来也会弱化第二院的地区利益表述功能。
一半的非洲国家都在中央议会中建立了第二院的事实说明，非洲国家的制宪者意识到了回应国家内部各族群多样诉求的需要。如果制宪者认真回应这些诉求，人们有理由期待，在非洲国家的宪法文本中，应当看到许多对地方自主性的保护性规定，至少应当对地方政府的组织制度、中央和地方的关系，在宪法文本中给出一个明确且具有可操作性的制度框架规定。但是，非洲国家的宪法文本在地方政府的组织方面，规定得都非常潦草。
首先，在27个规定了中央议会第二院的国家中，有19个国家赋予了代表院相对于地区院的优势地位。[23]这种优势地位主要表现为：当议会两院存在不同意见时，代表院只需要通过简单多数就可以压倒第二院的不同意见，这将使得第二院对于代表院的决策过程，只具有延缓作用，不能形成实质制约。在这种情况下，实际上只有8个（14.8%）国家，在国家权力组织结构中，为地方政府提供了专门的强有力的保护机制。这使得地区利益很难在中央政府层面上得到实质性的尊重。
其次，非洲国家的宪法对中央与地方政府之间的权力划分，规定得非常潦草。只有14个（25.9%）国家的宪法文本明文规定了中央与地方政府的立法权分配的问题。[24]在这14个国家中，尼日利亚、科摩罗、南非、肯尼亚四国更在宪法中规定，所有剩余权力归属中央政府。然而尼日利亚是非洲三个在宪法文本中明确接受了联邦主义原则的国家。至于中央法律的执行、中央与地方的财政资源分配方式、地方政府的组织等事关地方自主权的核心问题，也很少出现在非洲国家的宪法文本中。例如，在非洲国家普遍比较贫穷，中央政府的收入因为依靠国家自然资源出口、国际援助而比地方政府相对宽裕许多的情况下，地方政府的发展离不开中央政府的财政援助。如果宪法想落实对地方自主权的保护，理应明确规定中央政府对地方的扶助义务，但是通过对各国宪法文本的分析表明，只有13个（24.1%）国家的宪法文本中，规定了有约束力的中央政府扶助地方地府发展的法律义务。[25]
三 宪法设计高度重视维护国家的政治稳定
（一）采用自卫民主理论
第二次世界大战后，联邦德国基本法首先引入了自卫民主理论，规定宪法的某些条文和原则不可被修改，公民、社团和政党都不得破坏基本法的“自由民主的基本秩序”，否则将会失去相应的基本权利。[26]基本法第20条进一步规定，对于任何企图推翻该秩序的个人，在没有其他救济的情况下，所有的德国人都有权反抗。
自卫民主理论提出后，对世界宪法史的发展形成了深远的影响。积极认同国际社会价值原则的非洲国家宪法，也广泛采取了该理论。36个（66.7%）非洲国家的宪法文本中，存在着基于自卫民主理论思考规定的条款，并且基本表现为禁止修改宪法的某些原则和条款或者取缔违宪的政党。[27]
在禁止修宪条款中，被提及最多的是政体、领土完整和宗教问题。最受重视的是国家的政体问题，有19个国家的宪法文本中禁止修宪涉及国家的政体性质。[28]有15个国家禁止修改宪法中规定宗教原则规定，[29]这些国家又分为两种情况，阿尔及利亚、摩洛哥、索马里、突尼斯是禁止在修宪过程中改变伊斯兰教在国家的国教地位，其他11个国家则禁止在修宪过程中改变国家的世俗国家或者政教分离原则。有14个国家禁止会影响到国家领土完整的修宪活动。[30]其他禁止修宪的内容包括基本权利、总统任期、民主政党原则等问题。有9个国家的宪法文本还规定了公民针对违宪的组织、个人或者行为的反抗权（贝宁、冈比亚、南苏丹、加纳、坦桑尼亚、布基纳法索、多哥、马里、刚果共和国），在贝宁、冈比亚、南苏丹、加纳、多哥这五国，与这些违宪现象做斗争是公民的宪法义务。
（二）规定强势行政机关
相对于议会，非洲国家的宪法文本对行政机关的设置表现出更加重视的态度。这种重视首先表现在，36个（66.7%）国家的宪法文本将对行政机关组织和权力配置问题，安排在了对立法机关的规定之前。[31]其次，41个（75.9%）非洲国家的宪法文本中规定了由公民直接选举产生总统，进一步反映出非洲国家的制宪者们偏爱强势的行政首脑。[32]埃塞俄比亚宪法第71条规定，议会经2/3的多数选举产生总统，这种超多数的规定，无疑也容易产生强势总统。在偏爱强势的行政首脑的同时，这41个非洲国家中还有11个国家规定，总统可以独立地任命政府组成人员，其中包括总理（如果该国宪法规定了总理的话），而且在这11个国家，议会没有以不信任表决的方式罢免政府或者政府组成人员的权力。[33]在这11个国家以外，多哥、卢旺达、马里的宪法，虽然规定了议会针对政府或者政府组成人员的不信任权，以要求政府或者特定的政府组成人员辞职，但是这一不信任权门槛为2/3，大大提高了议会要求政府对其负责的难度。赞比亚宪法规定议会只能驳回两次总统的任命决定，到了第三次时，总统对政府组成人员的任命决定将自动生效。赞比亚宪法没有规定议会的不信任表决权。这四国的宪法，实际上也在一定程度上赋予了总统相对独立的政府人事任免权，强化了行政机关的地位。
此外，斯威士兰是君主制国家，国王从议会下院中任命总理，并从两院成员中挑选其他政府组成人员。议会下院同样只能以2/3的多数才能通过针对政府的不信任案，迫使政府辞职。
非洲行政机关的强势地位，不仅体现了行政机关相对独立的人事任命权，更体现在行政机关具有的不受议会控制的宪法权力上。有23个（42.6%）非洲国家的宪法文本中，规定了行政机关独立于议会控制的权力。其中比较多见的是第一类条文，都是行政立法范围内事项的规定，保证了行政机关相对于立法机关独立的立法权。[34]第二类比较常见的权力，是议会不能在指定时间内通过预算案，行政机关有权以行政法令的形式通过第二年的预算案。需要注意的是，这两类规定也存在于目前的法国第五共和宪法文本中，而这23个国家，除去赞比亚，都为过去的法国、比利时、葡萄牙和西班牙这些欧洲大陆国家的殖民地。第三类比较常见的行政机关独立权力，是关于紧急状态的权力。第四类权力，则是行政机关独立宣战的权力，如阿尔及利亚、赤道几内亚、刚果共和国、马达加斯加、摩洛哥、尼日尔、赞比亚这七国宪法都赋予了行政机关独立宣战或者使用武装力量的权力。
（三）设置强势中央政府
在前文的讨论中我们已经看到，非洲国家的宪法文本规定，对地方政府的组织乃至自主权的保护是不充分的，在地方组织制度的设置、地方自主的保护方面，多语焉不详，在非洲国家的地方政府普遍面临着财政紧张、资源不足的情况下，又没有从制度上保证地方政府有权享有充分的自治资源。通过对非洲国家宪法文本的分析发现，有13个（24.1%）国家的宪法文本中规定了中央政府接管地方政府职权的权力。[35]8个国家（埃塞俄比亚、喀麦隆、乌干达、刚果民主共和国、尼日尔、莫桑比克、纳米比亚、尼日利亚）的宪法规定，这些中央接管地方职权的决定，需要事先得到全国议会或者议会第二院的批准，5个国家（几内亚比绍、佛得角、安哥拉、肯尼亚、南非）的宪法规定，行政机关可以独立决定是否要按照宪法或者法律的规定，接管地方政府的权力。无论这种具体的程序是如何规定的，地方政府在这些程序中都处于绝对消极、被动的地位，基本上没有事先主张自己的异议的机会，至多只能利用事后的救济程序。
四 高度重视宪法的规范约束力
（一）仅两国未建立宪法审查制度
目前只有利比亚和卢旺达宪法中，没有明文规定宪法审查制度。其中利比亚宪法属于过渡宪法，对于国家组织制度只做出了一些大纲性的规定，具体制度需要等待国家局势稳定下来后，由未来的正式宪法规定。因此实际上，只有卢旺达一国，没有在自己的宪法文本中规定宪法审查制度。
在52个建立有违宪审查制度的非洲国家中，只有几内亚比绍和埃塞俄比亚宪法规定，由中央议会审查各种法律和政府行为的合宪性，实行的是所谓的立法机关审查模式。[36]其中几内亚比绍议会实行的是一院制，全国代表大会有权决定全国代表大会做出的各种决定、法律和其他法律文件的合宪性。埃塞俄比亚是非洲大陆三个在宪法中规定了联邦国体的国家，中央议会中设置有联邦院，根据其宪法第61条的规定，联邦院代表由各州议会或者各州人民直接选举产生。联邦院对各种宪法争议和宪法解释问题拥有最终决定权。埃塞俄比亚宪法又设立有宪法调查委员会，该委员会主席和副主席由联邦最高法院的主席和副主席担任，其他9名成员由议会和总统共同决定。宪法调查委员会有权调查各种宪法争议。如果在普通诉讼过程中发生对某项联邦或者州法律的违宪争议，该审判法院或者利益相关人可以向宪法调查委员会提交该争议，由该调查委员会决定是否要提交给联邦院做出最终决定。在普通诉讼过程中产生了宪法解释的需要时，宪法调查委员会认为没有必要解释时，可以发回原审法院不允解释，利益相关人可以直接向联邦院上诉；调查委员会也可以将自己的建议提交给联邦院，由联邦院做出最终的解释。[37]从这些规定中可以看到，埃塞俄比亚的立法机关审查模式中，也混合了一些司法机关审查的因素。
有31个（57.4%）非洲国家建立了专门宪法审查机关。[38]在这31个国家中，对专门宪法审查机关的称谓又分两种：宪法委员会和宪法法院。有9个国家的宪法，将本国的专门宪法审查机关规定为“宪法委员会”，这9个国家中，除了莫桑比克曾经为葡萄牙殖民地外，其他8个国家都为法国前殖民地。[39]在22个建立有宪法法院的国家中，也不乏法国（如多哥）、比利时（如布隆迪）、西班牙（如赤道几内亚）前殖民地，这说明，宪法法院制度，已经超越了不同非洲国家的宗主国法律传统，受到了更多国家的青睐。当法国的宪法委员会不会接受公民宪法诉愿的时候，四个非洲国家（吉布提、科特迪瓦、乍得、莫桑比克）的宪法委员会依然向公民敞开制度救济大门。再考虑到其他19个非洲国家规定由普通法院审理宪法诉讼的情况，进一步显示出非洲国家在宪法司法化上的热情。
（二）为公民提供便利的宪法诉愿制度渠道
前文的讨论已经涉及，非洲国家的宪法强烈倾向于将自己定位成整个社会的价值共识基础。这种直接适用的规定，实际上已经打开了在普通法院的诉讼程序中适用宪法的制度之门。在这种宪法普遍约束力的规定之外，还有43个非洲国家（79.6%）的宪法文本明确赋予了普通公民发动宪法审查程序即提出宪法诉愿的权利。[40]
只有10个国家的宪法既没有规定宪法的普遍力，也没有明文规定公民的宪法诉愿制度。[41]此外，卢旺达宪法虽然规定了宪法的普遍力，但是在宪法全文中没有明文规定任何宪法审查制度，其中包括公民诉愿程序。这11个都是前法国、比利时、葡萄牙殖民地，这些宗主国自身的宪法审查制度，也尚处于发展完善过程中，可能是受到前宗主国制度传统的影响，这些非洲国家的宪法审查制度建设步伐还显得比较滞后。
（三）明文规定宪法审查机关同时具有政治争议裁判权
有37个（68.5%）非洲国家的宪法赋予了宪法审查机制解决各种政治争议的权力，尤其是给予政治过程中的少数派，例如议会中的少数代表、地方政府，获得宪法救济的可能。[42]在这37个国家之外，埃及宪法181条规定，地方政府之间的权限争议，由省级议会解决。省级议会的权限争议，由国务委员会的法律委员会决定。埃及宪法虽然没有将该权力赋予该国的最高宪法法院，但是也可以视作建立了一种政治争议解决机制。需要注意的是，非洲国家宪法审查制度的这种政治争议解决功能，更多地发生在中央政府层面上，对于地方政府利用该机制的规定，非常少见。只有11个国家的宪法文本赋予了地方政府向宪法审查机关申诉的权利，这再一次验证了非洲国家宪法对保护地方自主权的轻视态度。[43]
（四）建立专门的宪法实施监督机关
许多非洲国家的宪法中在专门的宪法审查机关之外，又规定了专门的宪法实施促进与监督机关，明确规定这些机关的使命就是支持民主发展、促进宪法实施、弘扬宪法文化。这样的国家有24个（44.4%）。[44]考虑到欧洲国家的重要影响力，许多非洲国家的宪法也设置有早就存在于北欧国家的护民官等制度（Ombusman，在非洲国家多称为public protector），这些制度的存在，还不能称作非洲国家宪法制度设计的特色方面。非洲国家宪法的特色在于，它们根据非洲大陆在民主法治建设过程中面临的各种问题，特别建立了有针对性的宪法实施促进与监督机关。其中最受重视的是“人权委员会”，18个国家建立有该机关。除去人权委员会，在一些曾经有过严重的种族对立和战争的国家中，宪法还规定了专门促进国家团结和和解的机构，例如，索马里（真相与和解委员会）、布隆迪（国家团结与和解委员会、国家防止并消除种族屠杀、战争罪与反人类罪委员会）、卢旺达（全国团结与和解委员会，全国与种族屠杀行为做斗争委员会）。
结语
非洲国家的宪法文本既反映出远大的理想，又表现出对本国宪法在实施过程中将遭遇的各种障碍的清醒认识。各国宪法都确立了任务艰巨的宪法实施目标，同时又表现出对国民素质、政治过程的不信任态度。此时，宪法实施的成功，将需要强大且自觉的推动力量，来落实载明在宪法文本中的价值、目标，将纸面上的规定可以转变成现实中的制度。这既是一个教育国民，也是一个重新塑造国家政治环境的过程，注定是一个长期、坎坷的转变过程。或许正是这种不信任的心态、对未来将面临的巨大困难的担忧中，非洲国家的制宪者表现出了一些看似矛盾的做法，例如，在规定崇高目标的同时，又更倾向于只实现国家政治生活的形式民主化、高度强调国家的政治稳定。
在这一漫长的转变过程中，掌握着最多资源和权力的政府，发挥着重要的推动作用，所以非洲国家的宪法既规定了丰富的经济社会权利，又对国家生活设置了详细的发展目标。不过，政府毕竟只是行使国家权力的代理人，在政府这个制度外壳之内，是在本国政治和社会生活中拥有最大话语权的社会群体、阶层，等等。非洲国家宪法实施的成功，离不开这些群体、阶层忠诚于宪法价值和目标的态度和意愿。
虽然非洲各国宪法都描绘了一些高尚、伟大的价值和目标，但是宪法和法律从来不会因为人们的善良愿望，就足以实现立宪和立法的目标。在道德说教的背后，还需要有切实的利益刺激，驱动行宪执法的当事人，忠实按照宪法和法律的要求采取行动。所以，非洲宪法实施的成功，关键在于各国宪法确定的制度框架，是否会为各种行宪当事人，尤其是掌握政治权力的群体、阶层，创造有利于其利益最大化的制度框架，然后这些当事人才会真正积极按照宪法期待的行为模式活动，反过来强化宪法的现实有效性，形成良性反馈过程。这种良性反馈过程，不会随着规定崇高目标的宪法的颁布，自动产生。这也是任何国家的制宪者始终要面对的难题。即使在宪法颁布实施初期，某些有权有势的行宪当事人基本上认同宪法的价值目标，基本上会按照宪法期待的行为模式活动，但是随着情势的变迁，当这些当事人面对的利益激励环境发生变化，尤其是出现了不利于其利益最大化的情况时，他们是否还能坚守当初的承诺，这些都是不确定的。
正是有这种危险的存在，像非洲在民主法治建设进程上还比较落后的国家，需要做出具有足够前瞻性、预防性的设计。在这方面，非洲国家的制宪者们也的确花费了许多气力，例如，高度强调宪法的规范约束力，建立了各种专门的宪法实施监督机关。但是，这些制度归根结底依然只是形式上、纸面上的，它们的现实约束力，很难随着宪法文本的颁布实施自动产生。这一点，在非洲各国的宪法审查机关的实际权威、各国宪法实施监督机关发挥的真正作用上反映出来。面对着国家发展、民主法治建设、人权保障等方面依然艰巨的任务，虽然非洲国家制宪者们已经付出了艰辛的努力，但是他们的路还远远没有走完。
（责任编辑：李雪冬）
[1]本文受国家社科基金2016年度青年项目“‘一带一路’战略下非洲国家政党宪法作用研究”（项目编号：16CFX012）资助。
[2]本文研究过程中利用的宪法文本，除去《佛得角宪法》利用了《世界各国宪法》中的中译本外[《世界各国宪法》编辑委员会：《世界各国宪法》（非洲卷），中国检察出版社，2012]，其他宪法文本皆来自Constituteproject网站，本文在写作过程中，最后文本更新时间为2017年12月1日。
[3]这10个国家是：博茨瓦纳、毛里求斯、厄立特里亚、尼日利亚、几内亚比绍、塞拉利昂、莱索托、坦桑尼亚、利比里亚和赞比亚。
[4]这21个国家是：埃及、贝宁、布基纳法索、多哥、刚果共和国、刚果民主共和国、吉布提、几内亚、加蓬、喀麦隆、科摩罗、科特迪瓦、马达加斯加、马里、毛里塔尼亚、摩洛哥、南苏丹、尼日尔、塞内加尔、乍得和中非共和国。
[5]这21个国家是：阿尔及利亚、埃塞俄比亚、安哥拉、贝宁、赤道几内亚、佛得角、冈比亚、刚果民主共和国、几内亚、加纳、津巴布韦、利比亚、马拉维、摩洛哥、莫桑比克、南非、尼日尔、塞舌尔、圣多美和普林西比、斯威士兰和索马里。
[6]这14个国家是：埃及、埃塞俄比亚、贝宁、布隆迪、肯尼亚、卢旺达、马拉维、纳米比亚、南非、塞内加尔、苏丹、索马里、突尼斯和乌干达。
[7]这12个国家是：阿尔及利亚、埃及、吉布提、科摩罗、利比亚、毛里塔尼亚、摩洛哥、索马里、突尼斯、冈比亚、肯尼亚和尼日利亚。
[8]这21个国家是：埃塞俄比亚、南非、莫桑比克、纳米比亚、莱索托、南苏丹、卢旺达、厄立特里亚、斯威士兰、津巴布韦、利比里亚、肯尼亚、乌干达、冈比亚、佛得角、马拉维、加纳、索马里、刚果共和国、赞比亚和尼日利亚。
[9]未规定公民宪法义务的7个非洲国家是：南非、莱索托、利比里亚、马拉维、博茨瓦纳、科摩罗和毛里求斯。
[10]这28个国家是：南苏丹、埃及、坦桑尼亚、斯威士兰、卢旺达、莱索托、加纳、苏丹、尼日利亚、利比里亚、塞拉利昂、厄立特里亚、津巴布韦、赞比亚、尼日尔、冈比亚、纳米比亚、莫桑比克、埃塞俄比亚、圣多美和普林西比、肯尼亚、佛得角、赤道几内亚、摩洛哥、安哥拉、南非、几内亚比绍和马拉维。
[11]这43个国家是：布基纳法索、安哥拉、刚果民主共和国、莫桑比克、塞内加尔、津巴布韦、中非共和国、科特迪瓦、佛得角、阿尔及利亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、突尼斯、几内亚比绍、多哥、乍得、摩洛哥、圣多美和普林西比、乌干达、塞舌尔、南苏丹、斯威士兰、冈比亚、布隆迪、索马里、加纳、赤道几内亚、南非、刚果共和国、马拉维、坦桑尼亚、厄立特里亚、纳米比亚、马达加斯加、利比里亚、卢旺达、马里、几内亚、尼日尔、埃及、苏丹、贝宁和加蓬。
[12]这20个国家是：津巴布韦、安哥拉、斯威士兰、马拉维、塞内加尔、埃塞俄比亚、苏丹、乌干达、阿尔及利亚、肯尼亚、纳米比亚、尼日尔、加纳、南苏丹、坦桑尼亚、布隆迪、摩洛哥、索马里、埃及和卢旺达。
[13]这32个国家是：刚果共和国、乍得、突尼斯、阿尔及利亚、圣多美和普林西比、纳米比亚、尼日尔、赤道几内亚、贝宁、几内亚比绍、几内亚、塞内加尔、加纳、布基纳法索、科特迪瓦、马里、多哥、毛里塔尼亚、塞拉利昂、喀麦隆、吉布提、乌干达、苏丹、刚果民主共和国、布隆迪、南苏丹、加蓬、安哥拉、埃及、莫桑比克、佛得角和卢旺达。
[14]没有在宪法中对官方或者国家语言做出规定的5个非洲国家是：厄立特里亚、佛得角、几内亚比绍、加纳、圣多美和普林西比。
[15]这39个国家是：乍得、冈比亚、苏丹、卢旺达、塞拉利昂、肯尼亚、坦桑尼亚、博茨瓦纳、南苏丹、津巴布韦、乌干达、刚果共和国、马拉维、尼日利亚、尼日尔、毛里求斯、斯威士兰、利比里亚、塞舌尔、赤道几内亚、马达加斯加、布基纳法索、纳米比亚、莱索托、多哥、科特迪瓦、马里、加蓬、安哥拉、中非共和国、莫桑比克、赞比亚、喀麦隆、塞内加尔、科摩罗、刚果民主共和国、几内亚、贝宁和吉布提。
[16]这23个国家是：冈比亚、塞拉利昂、博茨瓦纳、南苏丹、刚果共和国、马拉维、尼日尔、毛里求斯、利比里亚、赤道几内亚、布基纳法索、纳米比亚、多哥、科特迪瓦、马里、加蓬、安哥拉、莫桑比克、赞比亚、喀麦隆、几内亚、贝宁和厄立特里亚。
[17]〔喀麦隆〕梅曼·钦丹等：《非洲的语言与文化认同》，高尹倩译，《国际博物馆》（中文版）2008年第3期，第40-55页；〔日〕梶茂树：《非洲的语言与社会》，徐微洁译，《非洲研究》2016年第2卷，第192-211页。
[18]这22个国家是：肯尼亚、斯威士兰、加纳、冈比亚、苏丹、尼日尔、乌干达、塞拉利昂、坦桑尼亚、尼日利亚、赞比亚、南苏丹、博茨瓦纳、索马里、莱索托、马拉维、南非、纳米比亚、毛里求斯、塞内加尔、津巴布韦和埃及。
[19]关于欧美国家宪法发展中，以财产状况和教育程度为标准，限制公民政治参与，尤其是行使选举权和被选举权的情况的论述，可以参见陶文昭《选举权发展的历史审视》，《天津行政学院学报》2010年第2期，第17-23页；范伟：《美国公民选举权的历史演进》，《改革与开放》2014年第21期，第42-43，第72页。
[20]有关对被选举权进行限制的实践，这种限制会同时限制公民选举权的情况以及这些限制的设立原因是对国民素质的不信任，对这些问题的讨论，可以参见韩大元、周望舒《试论被选举权享有者的资格限制》，《法制与社会发展》1997年第4期，第11-14页。
[21]这16个国家是：冈比亚、赤道几内亚、马达加斯加、卢旺达、布基纳法索、坦桑尼亚、赞比亚、博茨瓦纳、南苏丹、多哥、莱索托、纳米比亚、喀麦隆、埃及、阿尔及利亚和斯威士兰。
[22]这27个国家是：埃塞俄比亚、布隆迪、赤道几内亚、多哥、刚果共和国、刚果民主共和国、加蓬、津巴布韦、喀麦隆、莱索托、马达加斯加、马拉维、毛里塔尼亚、摩洛哥、纳米比亚、南非、尼日利亚、塞内加尔、索马里、利比里亚、南苏丹、布基纳法索、阿尔及利亚、肯尼亚、卢旺达、斯威士兰和苏丹。
[23]这19个国家是：埃塞俄比亚、布隆迪、赤道几内亚、多哥、刚果共和国、刚果民主共和国、加蓬、津巴布韦、喀麦隆、莱索托、马达加斯加、马拉维、毛里塔尼亚、摩洛哥、纳米比亚、南非、尼日利亚、塞内加尔和索马里。
[24]这14个国家是：尼日利亚、津巴布韦、科摩罗、埃塞俄比亚、南非、加纳、刚果民主共和国、乌干达、肯尼亚、苏丹、南苏丹、圣多美和普林西比、马达加斯加和突尼斯。
[25]这13个国家是：尼日利亚、肯尼亚、加纳、乌干达、苏丹、埃及、刚果民主共和国、南苏丹、马拉维、摩洛哥、突尼斯、科摩罗和南非。
[26]有关联邦德国基本法自卫民主理论及其实践的相关讨论，可以参见程迈《民主的边界——德国〈基本法〉政党取缔条款研究》，《德国研究》2013年第4期，第4-24页。
[27]这36个国家是：吉布提、阿尔及利亚、摩洛哥、利比里亚、莫桑比克、科摩罗、贝宁、冈比亚、塞内加尔、佛得角、乍得、南苏丹、塞拉利昂、布隆迪、加纳、坦桑尼亚、刚果民主共和国、尼日尔、卢旺达、布基纳法索、马达加斯加、圣多美和普林西比、几内亚、埃及、多哥、赤道几内亚、索马里、纳米比亚、中非共和国、科特迪瓦、马里、毛里塔尼亚、几内亚比绍、刚果共和国、加蓬和突尼斯。
[28]这19个国家是：阿尔及利亚、贝宁、佛得角、乍得、圣多美和普林西比、科特迪瓦、马里、几内亚比绍、刚果共和国、加蓬、摩洛哥、尼日尔、几内亚、突尼斯、塞内加尔、吉布提、马达加斯加、赤道几内亚和刚果民主共和国。
[29]这15个国家是：阿尔及利亚、贝宁、佛得角、乍得、圣多美和普林西比、科特迪瓦、马里、几内亚比绍、刚果共和国、加蓬、摩洛哥、尼日尔、几内亚、突尼斯和索马里。
[30]这14个国家是：阿尔及利亚、贝宁、佛得角、乍得、圣多美和普林西比、科特迪瓦、马里、几内亚比绍、刚果共和国、吉布提、马达加斯加、赤道几内亚、科摩罗和布隆迪。
[31]这36个国家是：阿尔及利亚、安哥拉、贝宁、博茨瓦纳、布基纳法索、布隆迪、赤道几内亚、佛得角、冈比亚、刚果共和国、刚果民主共和国、吉布提、几内亚、加纳、加蓬、津巴布韦、喀麦隆、科摩罗、科特迪瓦、马达加斯加、马里、毛里求斯、毛里塔尼亚、莫桑比克、纳米比亚、尼日尔、塞拉利昂、塞内加尔、塞舌尔、圣多美和普林西比、斯威士兰、苏丹、坦桑尼亚、赞比亚、乍得、中非共和国。
[32]这41个国家是：阿尔及利亚、埃及、贝宁、布基纳法索、布隆迪、赤道几内亚、多哥、佛得角、冈比亚、刚果共和国、刚果民主共和国、吉布提、几内亚、加纳、加蓬、津巴布韦、喀麦隆、科摩罗、科特迪瓦、肯尼亚、利比里亚、马达加斯加、马拉维、马里、毛里塔尼亚、莫桑比克、纳米比亚、南苏丹、尼日尔、尼日利亚、塞拉利昂、塞内加尔、塞舌尔、圣多美和普林西比、苏丹、坦桑尼亚、突尼斯、乌干达、赞比亚、乍得、卢旺达。
[33]这11个国家是：贝宁、赤道几内亚、冈比亚、刚果共和国、吉布提、几内亚、津巴布韦、科摩罗、科特迪瓦、马拉维、莫桑比克。
[34]这23个国家是：阿尔及利亚、贝宁、布基纳法索、布隆迪、赤道几内亚、多哥、佛得角、刚果共和国、几内亚、加蓬、喀麦隆、科摩罗、科特迪瓦、马达加斯加、马里、毛里塔尼亚、摩洛哥、尼日尔、塞内加尔、突尼斯、赞比亚、乍得和中非共和国。
[35]这13个国家是：几内亚比绍、埃塞俄比亚、喀麦隆、佛得角、安哥拉、乌干达、刚果民主共和国、肯尼亚、尼日尔、莫桑比克、纳米比亚、尼日利亚和南非。
[36]几内亚比绍宪法第56条第5、6项；埃塞俄比亚宪法第83条。
[37]见埃塞俄比亚宪法第82-84条。
[38]这31个国家是：吉布提、科特迪瓦、乍得、阿尔及利亚、喀麦隆、毛里塔尼亚、塞内加尔、莫桑比克、布基纳法索、刚果共和国、加蓬、津巴布韦、南非、尼日尔、苏丹、中非共和国、安哥拉、贝宁、刚果民主共和国、摩洛哥、圣多美和普林西比、索马里、突尼斯、布隆迪、马里、马达加斯加、赤道几内亚、几内亚、多哥、科摩罗和埃及。
[39]这9个非洲国家是：吉布提、科特迪瓦、乍得、阿尔及利亚、喀麦隆、毛里塔尼亚、塞内加尔、莫桑比克、布基纳法索。
[40]这43个国家是：吉布提、科特迪瓦、乍得、莫桑比克、刚果共和国、加蓬、津巴布韦、南非、尼日尔、苏丹、中非共和国、贝宁、刚果民主共和国、摩洛哥、圣多美和普林西比、索马里、突尼斯、布隆迪、马达加斯加、赤道几内亚、几内亚、多哥、科摩罗、塞舌尔、埃塞俄比亚、纳米比亚、赞比亚、佛得角、南苏丹、坦桑尼亚、冈比亚、肯尼亚、莱索托、利比里亚、乌干达、博茨瓦纳、加纳、马拉维、毛里求斯、尼日利亚、塞拉利昂、斯威士兰和厄立特里亚。
[41]这10个国家是：阿尔及利亚、埃及、安哥拉、布基纳法索、喀麦隆、利比亚、马里、毛里塔尼亚、几内亚比绍和塞内加尔。
[42]这37个国家是：吉布提、科特迪瓦、乍得、莫桑比克、刚果共和国、加蓬、津巴布韦、南非、尼日尔、苏丹、中非共和国、贝宁、刚果民主共和国、摩洛哥、圣多美和普林西比、索马里、突尼斯、布隆迪、马达加斯加、赤道几内亚、几内亚、多哥、科摩罗、塞舌尔、纳米比亚、赞比亚、佛得角、南苏丹、坦桑尼亚、阿尔及利亚、喀麦隆、毛里塔尼亚、塞内加尔、布基纳法索、安哥拉、马里和几内亚比绍。
[43]这11个国家是：埃及、刚果民主共和国、喀麦隆、科摩罗、马达加斯加、南非、南苏丹、圣多美和普林西比、苏丹、索马里和坦桑尼亚。
[44]这24个国家是：刚果民主共和国、南非、坦桑尼亚、肯尼亚、刚果共和国、津巴布韦、赞比亚、马拉维、加纳、毛里塔尼亚、马达加斯加、乌干达、尼日尔、索马里、布隆迪、冈比亚、斯威士兰、摩洛哥、多哥、几内亚、南苏丹、苏丹、卢旺达和突尼斯。