2.3 劳动力市场和就业管理制度的发展

失业问题的产生与经济增长和影响经济增长的各个组成部分之间存在着重要的相关性；而社会保障、工资制度和工会制度等制度性因素也是影响就业问题的重要因素，并且呈现一定的阶段性规律。然而，中国就业问题的研究表明，除了宏观经济规律和制度性因素的一般性影响之外，劳动力市场和就业管理制度的发展所起的作用也十分突出。

2.3.1 劳动力市场发育和成长

我国劳动力市场的培育有一个自发、被动到自觉、主动过程，并且历史较短。改革开放以前，我国长期实行的是高度集中的计划经济体制，与之相适应，就业政策以指令性计划为基础，实行城乡隔绝并对城镇劳动力统包统配的办法来安排就业，这种就业政策到20世纪60年代中期基本定型。在当时特定的历史条件下，这套带有浓厚计划经济色彩的就业政策对推动工业化进程、扩大就业和维护社会稳定曾发挥过积极作用。但其弊病也十分明显：企业无法根据生产经营的需要增减劳动力，劳动力成本压力无法有效调整，劳动者缺乏选择职业的自由，也无须承担创造就业机会的义务，加上一次分配定终身，影响了其劳动积极性，这些严重制约了企业经济效益的提高；就业制度具有明显的城乡分割特征，导致大量的剩余劳动力滞留农村，人力资源得不到充分利用。虽然当时没有市场化意义上的失业问题，但是城镇企业中和农村地区实际存在的隐性失业却比比皆是，劳动就业制度及就业政策的调整和改革已势在必行。

改革开放以后，随着经济体制改革的推荐，我国的就业制度和就业政策也出现了一次重大的转变。1980年，全国提出要实行“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的就业方针，突破了过去计划经济体制下政府对就业统包统配的做法，使我国的就业工作出现了新面貌。1979—1987年，全国共安置了7000万人次实现就业，待业率从5.9%下降到2%，基本缓解了当时的就业压力。但随着经济体制改革不断地深入，各种矛盾也开始显现：就业方针仍过于强调政府在组织就业中的作用，劳动力市场的配置功能和个人自主择业没有作为基础加以重视；就业政策着力于就业安置数量，尤其是国有企业和集体企业存在的隐性失业问题成为日后改革的掣肘；就业管理城乡隔绝问题并未解决，政府就业政策主要还是着眼于城镇的就业问题。

改革的最重要意义在于促进了劳动力市场的发育，激发了其在劳动力资源配置中的基础性作用。20世纪90年代末期，随着国有企业改革的日益深入，下岗失业人数迅速增加，农村剩余劳动力向城市流动的速度不断加快，我国的就业方针又一次出现了重大转变，即从“三结合”的就业方针转到劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，将劳动者自主择业摆到了首位。劳动者和企业作为市场的参与主体，主要通过价格机制来调节各类供求关系，引导劳动者择业；政府不再是具体组织就业的主体，而主要是促进经济发展、调整经济结构、完善劳动力市场功能及加强就业服务等。同时，这一方针也强调了以充分开发利用劳动力资源、统筹安排城乡劳动力为出发点，强调依靠社会各方面的力量，拓宽就业门路，促进再就业。实施再就业工程就是推行这一就业政策的重要内容，这项工程于1993年开始试点，1995年在全国范围内正式推广。为了适应“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效”的举措，1998年5月中共中央、国务院召开了“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，随后发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求为失业下岗人员提供就业指导、职业介绍、转岗培训和生产自救等应急措施，为落实国家指导下的劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的新方针奠定了基础。

党的十六大前后，中国政府在总结各地实践经验和借鉴国际做法的基础上，初步形成有中国特色积极就业政策的基本框架，可以概括为五大支柱和六个领域，其中五大支柱主要指：

（1）以提高经济增长对就业的拉动能力为取向的宏观经济政策，这类政策主要是鼓励扩大就业总量、创造就业岗位。其指导思想是通过扩大内需保持国民经济必要增长速度，通过发展经济扩大就业；同时积极调整产业结构，推动就业结构合理化，降低结构性失业；在仍有较大吸纳就业潜力的领域开发就业岗位，包括非公有制经济、第三产业、中小企业、劳动密集型企业、鼓励灵活就业和劳务输出。

（2）以减少失业为取向的宏观调控政策，主要是规范企业减员、引导大企业分流富余人员，减轻社会失业压力。如通过实行免征所得税政策鼓励国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置富余人员；通过规范企业裁员程序等措施控制失业等。

（3）以重点促进下岗失业人员再就业为取向的扶持政策，这类政策主要是运用政策杠杆将所创造的岗位优先用于解决困难群体就业。包括通过实行税费减免和小额贷款政策支持下岗失业人员自谋职业；通过实行社会保险补贴和税收减免政策鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员；通过实行再就业援助帮助就业困难对象再就业等。

（4）以实现劳动力与就业需求合理匹配为取向的劳动力市场政策，主要是通过就业服务和职业培训促进劳动力市场供求之间合理匹配。通过加强就业服务和职业培训促进劳动力与就业需求合理匹配；通过构建社区劳动保障工作平台强化就业和社会保障的社会化管理服务等。

（5）以既能有效地保障下岗失业人员基本生活，又能积极促进再就业为取向的社会保障政策，通过完善社会保障体系，消除下岗失业人员的后顾之忧，为促进劳动力合理流动提供保障，逐步完善社会保障体系，并将其作为做好再就业工作的基础。正确处理完善社会保障体系和扩大就业的关系，通过促进再就业解决下岗失业人员的根本出路，通过完善社会保障体系为深化改革和扩大就业提供保障。

六个领域的展开和具体化包括：税费减免政策，小额贷款政策，社保补贴政策、就业援助政策、主辅分离政策、就业服务政策，财政投入政策、社会保障政策，企业裁员政策、社区平台政策。这套积极的就业政策既采用了世界各国治理失业的一般手段，也突出了中国就业问题的特殊性，即中国的就业压力不仅仅源于劳动力供大于求，而且还出自经济体制改革的深化所产生的复杂背景。

2.3.2 市场化就业机制的形成

就业机制从总体来看可以分成市场化就业机制和非市场化就业机制，后者亦即我们常说的“统包统配”的就业机制；而就业市场化或称市场化就业机制，则是通过市场机制调节劳动力价格和配置劳动力，其实质就是劳动力市场在劳动力资源配置中起基础性作用。就业市场化的基本标志是劳动力价格由市场决定且价格信号是公开的，数量调节对于价格信号是敏感的，市场主体包括就业主体和用工主体的行为是效益取向的。简单地说，就业市场化就是要使市场成为实现就业的唯一中介，市场自行调节劳动力供求关系，政府要实现市场化就业机制的社会经济措施也通过劳动力市场影响就业。从现实情况来看，要实现市场化就业机制，必须具备几个基本条件：

（1）就业观念要适应市场经济的基本要求。就业观念是人们对就业的认识和态度，是指导人们进行职业选择的基础。如果人们的就业观念仍然停留在消极等待政府安置、到国有单位才算就业的观念，那么就业市场化的实现是根本不可能的。根据我们的调查，目前人们的就业观念仍相当陈旧，人们的自主择业意识薄弱，个人在就业中的积极性较差，这必须引起社会的高度重视，以便切实可行地引导人们转变就业观念，适应市场经济发展的需要。

（2）失业公开化。这是一个两难的问题，一方面失业公开化会使隐性失业显性化，增加社会负担甚至影响社会安定，而社会安定是社会发展和经济增长的基本条件；另一方面失业公开化是改善企业经营条件，发挥劳动力市场作用的基本要求。在目前就业压力巨大的情况下，完全实现失业公开化是困难的，只有在经济稳定增长、社会保障能力增强的条件下才能逐步实现失业公开化。如果撇开社会政治原因，事实已经证明：让失业人员滞留在企业的办法，并不能减少失业，反而会阻碍企业改革，妨碍企业改善经营管理、提高劳动生产率。

（3）保障社会化。长期以来，我们实行的是就业保障一体化，这种保障制度脱离保障的本意，在市场经济条件下，这种保障制度充满着风险，一旦企业经营不善，劳动者的保障水平就会下降甚至失去保障。因此建立社会化保障基金，实行保障社会化，扩大保障覆盖面，对转变就业观念、保障人们的基本生活，甚至对社会安定是十分有利的。保障社会化对市场化就业机制的形成是十分重要的。

（4）政策配套化。就业工作是一项系统工程，各项社会经济改革只有相互协调相互配套才能为就业问题的解决创造一个较为宽松的社会经济环境。如在制定经济发展规划、产业政策，所有制结构调整，工商管理、财政税收政策，保障制度建设，劳动管理等方面，都应当考虑到是否有利就业问题的解决。

（5）竞争公平化。在劳动力市场上，就业主体应当处于平等竞争的环境之中，拥有相同的就业信息、相同的就业机会，在劳动力市场上接受用人单位的挑选；同样，用人单位也均应以市场价格为基础，选择适合的劳动力。

就业市场化会对社会经济发展产生深刻的影响，主要表现在以下几个方面：

（1）有利于市场体系的建立，劳动力市场的发育完善和劳动力资源的合理配置。我们要建立社会主义市场经济体制，就必须建立统一、开放、竞争、有序的市场体系，不仅全部的商品，而且全部的生产要素都应进入市场，而劳动力是诸生产要素中唯一具有能动性的因素，所以完善的市场体系绝不能没有劳动力市场。在传统的就业实现机制下，劳动者就业由国家统包统配，劳动者和用工单位都没有选择的权利，其结果是劳动力的配置以牺牲效益为代价。而实现就业市场化，劳动力市场成为劳动力供求双方选择的唯一中介，劳动者的素质，劳动者的价值会得到准确公平的评价，双方的意愿会得到充分的表达和实现，劳动力资源的优化配置会在市场的竞争中得到实现。

（2）有利于经济体制改革的深入，有利于促进“两个转变”。经济体制改革和经济增长方式的转变的目的都是为了促进经济增长，提高经济效益，这在宏观上就要求提高资源配置的效率，在微观上就要求减轻企业负担增强企业活力。实行就业市场化，建立和完善劳动力市场有利于提高劳动力资源的配置效率，也可以通过提高保险的社会化程度，落实企业的自主权，增强企业的市场竞争能力。

（3）有利于规范劳动关系。在市场经济条件下，劳动关系双方当事人的权利是对等的，但在现实生活中，由于劳动立法滞后、劳动力供求矛盾突出等原因，用人单位滥用权力、劳动者权力虚置的现象十分普遍。实行就业市场化，确立了劳动者在劳动力市场上与用人单位的选择的平等权利，劳动者的休息权、工资权、保障权等通过劳动合同得以确立，劳动关系容易规范。当劳动争议发生时，劳动者的权利也容易得到保护。

（4）有利于提高劳动者的素质。市场化就业机制直接把劳动者置于劳动力市场的竞争之中，劳动者的素质技能在劳动力市场上得到客观的评价，并直接决定劳动者能否就业及能得到什么样的就业岗位。这就促使劳动者为提高自身的市场适应能力和就业竞争力而努力提高自身素质。

2.3.3 制度健全跟不上市场扩张

经过20多年的改革和建设，中国的劳动力市场已经经历了从无到有、从混乱到有序的发展过程，目前已经成为劳动力资源配置主要机制。然而，我国在几十年的建设时间内走完西方发达国家劳动力市场发育的几百年路程，即使可以超越发展，也有一个学习、探索的过程，劳动力市场制度建设存在矛盾、困难和无序有历史必然性。由于劳动力市场制度建设仍然处于发展阶段，在市场秩序方面仍然存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：

（1）劳动力市场不统一，人为分隔的状况依然存在。我国目前的劳动力市场分隔主要体现在：①城乡分隔。在一些大中型城市，城乡户籍制度仍然是农村剩余劳动力进城的一个重要障碍。尽管农村剩余劳动力向城市的流动已经没有太多的行政性障碍，但是城市对于农村劳动力的歧视依然存在。比如，某些城市的政府为了缓解本市劳动力的就业难题，以行政命令和施加户口限制等方式，禁止在某些岗位雇用农村劳动力。②在中国仍然存在一些垄断和半垄断行业和企业，其劳动力需求往往偏离市场最优决策水平。③劳动者的身份差别依然存在。在传统体制下被以正式职工的身份雇用的劳动者和后来根据劳动合同雇用的劳动者及临时工之间在工资、福利、社会保障等方面存在差异。④劳动力市场管理体制存在人为的市场分隔。目前在公共职业介绍机构方面，存在劳动部门搞的“劳动力市场”，人事部门搞的“人力资源市场”或“人才市场”，组织部门搞的“高级人才市场”，而各家的政策和规则不统一，导致劳动力市场上的职业介绍机构缺乏统一的监督和管理。在一些地区，还出现了一些以骗取钱财为目的的假的甚至黑社会性质的职业中介机构。上述种种情况的存在，人为地放慢了我国统一劳动力市场的形成过程，这对于劳动力资源在全国范围内的优化配置显然是不利的。

（2）劳动力市场价格信号机制不完善，同类劳动力的市场工资率差别过大。提供及时、真实、相对准确的劳动力市场价格信息——即相关劳动力的市场通行工资率水平，帮助劳动力供需双方进行明智的市场决策，是劳动力市场的一种重要功能。但中国目前劳动力市场这种功能表现却并不令人满意。这一方面是由于劳动力市场的隔离导致劳动力流动不十分通畅，另一方面则是因为劳动力市场的信息传递不顺畅，对劳动力市场信息进行搜集及发布的专业机构太少。而在发达的市场经济国家，除了有政府专门建立的劳动力市场信息搜集与发布机构会定期发布关于劳动力市场的各种信息，特别是市场工资率的信息外，在劳动力市场上还有各种咨询机构、大学及专业的调查公司等，以收费的方式帮助企业进行市场薪酬调查。尽管中国劳动和社会保障机构已经开始正式发布劳动力市场价位的指导数字，但由于这些调查往往不系统、操作也不是很科学，因而无法成为企业薪酬决策的重要依据，结果导致同种劳动力的市场价格信号往往千差万别。

（3）劳动法律体系不健全，执法力度不够，劳动者的权益屡屡受到侵害。中国现处于市场经济初期，整个社会在剧烈变革中，就业矛盾非常突出，劳动者在劳动力市场上的合法权益得不到保障。不良雇主为了实现自己的利益，恶意拖欠工资、使工人单方面承受工伤和职业病风险、无限延长工作时间、提供恶劣的工作条件等，这些违反劳动法的现象在很多地方都可以见到。这主要是由于：①中国的劳动立法时间不长，劳动法律体系很不完善，难免会存在各种漏洞和不足。自1995年国家颁布《劳动法》以来，政府职能部门陆续出台了50多个与劳动法配套的规章及规范文件，修改了《劳动合同法》，颁布了《劳动力市场管理规定》等重要法规，对《劳动法》的贯彻执行起到了有力的促进作用。但是，《劳动法》的许多条款规定依然笼统、简单，需要制订相应的实施细则才能有效执行。②中国各级政府的职能转变滞后于市场的发展，对劳动者合法权益的保护还未上升到政府工作的一个重要内容的时候，劳动执法部门的执行权力显然是无法得到保证的。劳动监察人力不足，各地劳动行政管理部门的劳动监察和劳动仲裁人员配置不足，使得大量举报的劳动违法违纪案件及劳动纠纷不能得到及时的处理，大量流动人口纠纷更是难以过问。③狭隘的经济发展观。在一些地区，地方政府将发展地方经济、引进外资等工作视为自己的头等大事，只要能够吸引投资，增加地方财政收入，对于企业是否遵守劳动法规采取睁一只眼、闭一只眼的态度。甚至对于劳动者提出的劳动争议和劳动诉讼也采取敷衍的态度，这进一步助长了一些企业主对劳动者权益的侵害。

（4）社会保险系统仍然存在很多问题，对劳动者的社会保护机制薄弱。我国的社会保险系统存在的问题主要表现在：①养老保险费率过高，制度运行压力过大。由于近年来离退休人员增长迅速，导致基本养老保险费率上升，企业负担过重，影响了企业参保积极性，导致社会统筹基金入不敷出，形成个人账户“空账”运行的局面。②城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围窄，保险水平低。③失业保险压力极大。我国自20世纪80年代中期开始建立失业保险基金，由用人单位和参保个人共同缴纳费用。但是，面对城镇下岗失业高峰和相当数量的潜在失业，3%的失业保险基金显然是杯水车薪。4．农村的社会保障工作滞后。尽管自20世纪90年代初开始，我国在农村地区大力提倡恢复与发展合作医疗制度，并积极推行建立农村社会化养老保险制度，但是整体效果还有待观察。

（5）劳动关系复杂化，矛盾和冲突日益突出。随着我国经济市场化和结构多元化的提升，企业劳动关系也日趋多样化和复杂化，同时由于劳动关系的行政协调和市场协调并存于还不成熟的劳动力市场上，劳动力市场上的矛盾和冲突缺乏缓和化解的畅通渠道和有效手段，从而导致劳动关系紧张、脆弱，极大地威胁和破坏着劳动力市场秩序。在新出现的股份制企业和私有制企业中，劳资双方利益上的差异和对立显性化，产生的矛盾和冲突所导致的社会问题，成为劳动力市场秩序的极大隐患。

（6）政府在建设和维护劳动力市场秩序方面信息缺乏、手段单一、经验不足。劳动力市场的独特性质决定了政府在市场秩序的建设和维护中扮演着重要的角色。但是，我国政府在劳动力市场秩序的建设方面由于经验不足，很多工作不到位，比如由于政府部门本身的协调不当而导致的中国劳动力市场的分隔问题；政府在搜集和发布劳动力市场信息方面的工作缺乏覆盖面和影响力问题；公共就业中介服务机构的作用发挥不充分问题；劳动法的执法力度不足的问题等。