第二节 日本公共文化服务法律实施

国家、专业人士、市场和公众四者之间的良好互动对于保障公共文化服务的质量来说至关重要。就日本而言，公共文化服务属于行政行为，但其具体实施则交由如图书馆、美术馆以及各行业协会的专业人士完成。如今，日本财政紧缩，除了国家行政机关外，维系一定水准的公共文化服务需要社会团体或民间企业的协助。本节通过公众知情权、作品选择标准以及指定管理人制度的事例，介绍日本公共文化服务实施的法律面相。其中，公众知情权的讨论集中于国家公权力和公众的关系，作品选择标准涉及专业人士管理的问题点，而最后的指定管理人制度则体现了企业、社会团体等民间力量如何参与公共文化服务。

一 言论自由与公共文化服务——以“富山县立美术馆事件”为例

国家和艺术文化活动的关系可以分为两个层面：第一，国家作为社会的直接治理者，控制和管理文化艺术活动；第二，文化艺术活动作为公民个人以及集体表达思想、意见的方式，应当受到国家基于言论自由原理的保护。有学者指出，国家对文化活动的规制与表达自由之间的冲突，在于国家除了文化管理之外，同时也是文化艺术活动的赞助者（sponsor）[85]。也就是说，国家不仅保障公民进行文化艺术创作展示的自由，同时也应当为文化艺术活动的实施提供基本的便利。

文化艺术活动中国家和公民的关系牵涉到知情权的保护。知情权是宪法理论中言论自由的延伸概念。在日本，通常认为知情权包含消极的保障和积极的保障两个层面：消极的保障是指国家不得侵害公民收集和发布信息的权利；而积极的保障则是指国家有义务积极地向公民公开和提供有关信息[86]。公共文化服务的提供在原理上属于知情权的积极保障。以下，通过富山县立美术馆案的事实经过和判决内容，分析在公共文化事业中国家和民众之间潜在的矛盾以及日本司法系统的回应。

富山县立近代美术馆案是日本第一起涉及美术馆的展品管理与公众知情权的案件，也是关于美术作品展示最为重要的判例之一。美术馆的工作包括选择、展示和购入作品。其中，作品的遴选以及其评价标准通常是争论的焦点。富山县立美术馆案便是关于展示作品的纠纷。1986年3月15日到4月3日，富山县立美术馆举行名为86富山美术的展览，展出大浦信行所创作的版画作品“遠近を抱えて”。该作品通过拼贴（Bricolage）昭和天皇的各种肖像画和人体解剖图、裸体像等图画，生动地反映了日本民众天皇观的变化。起初，富山美术馆给予了该系列作品高度的评价，永久收藏了全套共计10件大浦的作品。在展出过程中，并未发生任何对于该作品的抗议活动。展出2个月之后，1986年6月4日的富山县议会教育常务委员会上，自民党和社会党的两位议员发言评判该作品对天皇不敬，会引发民众的不安和反感。在此之后，右翼团体开始在美术馆周边举行针对该作品的抗议示威游行，要求美术馆销毁该系列作品。7月18日，美术馆决定不公开收录有该系列作品的图册，并于8月20日中止图册的阅览和借阅服务。1993年4月，富山县立美术馆将该作品群转让给个人收藏家，并烧毁残留的470部收录有该作品的图册。1994年9月，包括作者在内的富山县民以富山县为被告向富山地方法院提起国家赔偿诉讼，主张公众观赏艺术作品的权利受到侵害，要求美术馆重新购入收藏该系列作品，再次发行并保存收录该作品的图册[87]。

富山地方法院认为：基于积极的知情权保障，公民有权向国家请求信息公开。《地方自治法》中关于公共设施的规定以及《富山县立美术馆条例实施规则》的特别观赏制度，被看作关于请求县立美术馆收藏作品公开的具体法律依据。这些法律法规未对藏品不予公开做出相应的规定、同时，该作品群的公开展示以及图册的阅览并不会对人的生命、身体以及财产造成损害，危害公共安全，也无法明确地预见该行为将在短期内造成上述威胁。在不具备正当理由的情况下，美术馆不公开展示该作品群以及拒绝画册阅览申请的行为，实际上是对宪法所保护的知情权加从不恰当的限制。由此，法院判定富山县侵害了公众的知情权，关于应承担相应的损害赔偿责任。[88]

该案的判决忠实地遵循了日本宪法知情权的积极保障说，将县立美术馆条例实施规则的特别观赏制度和地方自治法中关于公共设施的规则看作知情权的具体规定。此外，该判决也从该案所涉及的社会现实出发，强调了作为社会权的知情权，拓展了传统上以政府信息公开条例的落实为中心的知情权概念[89]。

不过，法院在作品的转让买卖以及图册销毁的问题上却支持了美术馆做法的合法性。其理由在于，尽管不具备正当的理由，基于美术馆所拥有的作品所有权，在不违反财务会计程序的情况下，政府有权对于公共财产（本案中的美术作品）进行处分。日本宪法学者周治对于法院的该判断持批判态度，认为将所有权的原理凌驾于公共美术馆的作品公开展示职能的做法是危险的。他所提出的理由是：公共美术馆因为是以展示为目的购入作品，基于所有权，放弃或不公开该作品的做法，将极大地损害作者的表达自由，并容易导致国家对艺术文化作品的变相审查[90]。

二 专家意见与公共文化服务——以“图书馆选书事件”为例

近年来，除了公众知情权的问题之外，在公共文化服务的过程中，专业人士判断（professional judgments）造成的权利侵害也是备受关注的法律问题。

传统的宪法理论倾向于强调在艺术领域中的专业自治。美国学者Lee C. Bollinger依据美国联邦最高法院的判决，主张公共机构在资助文化艺术活动时的内容判断应该遵循文化制度（cultural institution）的原理，专业人士的判断是文化制度的良好发展不可或缺的保障。[91]蚁川恒正和驹村圭吾等人在上述理论的基础上，主张对于文化艺术领域，应当区别对待国家所制定的基本方针和具体审查的基本方针的解释。其中，后者属于专业人士的自由裁量，专业人士应基于文化艺术专业的职业伦理做出相应的判断。[92]然而，这并不意味着专业人士的意见是绝对的。国家出于公共文化服务职能所资助的文化艺术活动中，有些是挑战现有的社会以及艺术观念而得不到一般艺术市场认可的作品或是创作行为，所请专业人士的判断并不一定宽容对待上述创作活动，甚至可能威胁艺术家的言论自由。[93]例如上述的富山县立美术馆诉讼中，由于专业人士的判断而阻碍了该作品的艺术家以及观众的言论活动。

那么，应当如何规范公共文化服务中专业人士的裁量？在船桥市立图书馆销毁藏书而引发的国家赔偿诉讼中，专业人士的职能成为争论的焦点。该案件的基本事实如下：原告X属于名为新历史公民教科书制作会的社会团体。该团体依据其自身的价值判断，编辑和出版了一系列的历史以及公民教科书，X是该批图书的作者之一。被告Y在船桥市公立图书馆担任图书员（拥有图书员专业资格），出于对X团体及其教科书内容的反感，Y在2001年8月10日到同月26日期间，相继销毁了该图书馆所藏X团体以及其相关人士执笔出版的图书共计107册，并删除图书馆目录中的相关信息。依据船桥市公立图书馆的《图书资料处分标准》规定，可处分资料图书包括：（1）去向不明，且经过三年仍无法查明去向的图书和资料；（2）经图书馆催促，历时三年仍无法回收的书籍和资料；（3）因利用者的原因被破坏、毁损以及遗失并已赔偿的书籍和资料；（4）因灾害、事故等不可抗力而缺失的书籍和资料；（5）破坏、毁损严重且无法修复的书籍和资料；（6）内容陈旧且丧失资料价值的图书和资料；（7）由于新版或改订的出版而被替代的书籍和资料。本案所涉及的图书不属于上述该图书处分规定的范围内。之后，Y的行为被新闻媒体曝光，船桥市教育委员会于2002年5月29日对Y做出减薪处分。

一审法院和二审法院均认为，尽管该图书的处分方式存在不恰当之处，但原告无权要求图书馆重新购入自己的图书。在本案中，关于图书馆的图书收藏和阅览方式，除了涉及著作权人人格权的侵害之外，在法律上作为著作权人的X无法主张任何具体的法律权利。这一判断的理论背景是保障所有权人的处分权，同时也体现了日本法线对于图书馆独立裁量权的尊重[94]。然而，最高法院却推翻了一、二审的结论，认定在该案中著作权人的人格利益受到侵害。其判决的逻辑：（1）参照宪法以及图书馆法的相关规定，公立图书馆是为当地的居民提供包括思想、意见以及其他信息在内的书籍资料，以提升居民文化素养为目的的公共场所；（2）公立图书馆的图书专员，负有为实现上述（1）的目的而公正对待管理图书馆书籍资料的职业责任；（3）对于公立图书馆的书籍，基于自身的评价和喜好而做出不公正的处分的行为，违反了作为图书馆职员的职业上的义务；（4）对于著作权人而言，提供图书阅览服务的公立图书馆是向公众传播自身思想和知识的公共场所；（5）由此，公立图书馆的图书职员以著作权人的思想和意见的评价为理由，不当处分图书的行为，侵害了著作权人通过著作向公众传播其思想和意见的权益；（6）著作权人的思想自由和言论自由是宪法所保障的基本人权，因此在公立图书馆中，可供阅览书籍的著作权人享有上述（5）的利益，是值得法律保护的人格性利益；（7）作为公立图书馆图书专职人员，本案中的图书处分的行为，违反了作为图书专职工作人员的职业责任，基于个人的判断和喜好而使图书受到不公正处理的行为，侵害了该书籍著作权人上述（6）人格性利益，适用国家赔偿法[95]。

日本最高法院在该案中首次认定了图书馆的选书行为侵害著作权人的人格性利益。传统认为图书馆资料的提供和管理是图书馆的内部行为。但在船桥公立图书馆诉讼中，通过将图书馆定位为公共设施，限制了图书馆宽泛的裁量权。根据上述判决，图书馆的公共职能可分为：（1）对于信息接受者（居民）的信息资料提供；（2）对于信息提供者（著作权人）的信息以及思想传播。其中，在公立图书馆的资料选择上，法院所重视的是，作为供一般公众使用的公立图书馆所应当具备的广泛性，以及包容及支持居民的多样文化活动而需要的多样性。图书的管理和处分看似是图书馆客观的管理行为，然而就社会而言，公立图书馆的该行为也可能被解读为对于书籍资料的肯定/否定的评价，所以公立图书馆书籍的选择问题具有公共性。所以说，本案的判决思路不仅仅是针对特定的著作权人的保护，同时体现着对当地居民知情权的保障[96]。由此可以推断，特别在公立文化艺术设施的公开展示和阅览服务方面，专业人士的意见和判断并不是完全独立的，由于公众的利益有时会受到一定的限制。

三 商业运作与公共文化服务——以“文化场馆的指定管理人制度”为例[97]

早在1999年，日本国会便通过《关于促进在公共设施建设中引入民间资本的法律》（1999年7月30日法律第117号，简称PFT法），允许民间资本介入公共设施的建设[98]。2003年《日本地方自治法》（1947年4月17日法律第67号）修订，在地方公共团体的部分加入了指定管理人制度[99]。而2006年施行的《关于通过竞争机制改革公共服务的法律》（通称《市场化实验法》）其范围涵盖从国家到地方的行政活动，进一步促进了公共服务的民营化。无论是PFT法还是《市场化实验法》，更多侧重于政策的鼓励，指定管理人制度与公共文化设施的实际运营关系更为密切。根据《地方自治法》第244条第1项，这里的公共设施是指：地方公共团体所设置的，为增进居民福祉而建立的设施[100]。图书馆、美术馆以及博物馆属于公共设施。公共文化服务往往需要美术馆/博物馆/音乐厅等公共设施，上述的立法实际上为之后日本公共文化服务和民间力量的合作提供了法律上的依据。

原本，地方公共团体可以委托其他的公共团体和指定的公共团体管理公共设施。引入指定管理人制度后，扩大了受委托团体的范围。指定管理人制度具体规定如下：为实现公共设施设立宗旨的需要，根据相关条例的规定，地方公共团体可以指定他人等其他团体管理公共设施，这里的“相关条例”中必须明确规定指定手续、指定管理人所采用的管理标准以及业务范围等必要事项[101]。指定管理人采用任期制，地方公共团体在指定管理人时必须事先上报地方议会批准[102]。另外，指定的管理人必须在每年度末向地方公共团体提交管理工作的报告[103]，在必要时，地方公共团体可以要求管理人就管理工作的内容以及财务状况做出说明，也可以开展实地调查或是对管理人下达相应的指示[104]。

指定的管理人在管理公共设施的过程中受到上述诸多限制，但在门票等公共设施的服务收费上享有自主管理权。根据《地方自治法》第244条第2款第8项的规定，公共设施的收费标准原则上由指定的管理人自行设定，收益归指定的管理人所有，标准的制定方法和程序必须遵守相关地方条例的规定[105]。

指定管理人制度实施之后，并没有得到民间企业的积极响应。在2006年施行的调查统计中，以用于文艺演出表演的公民馆为例，指定管理人制度施行3年后，由指定管理人经营的公民馆占到44.4%，其中由公司法人经营的仅为11.9%。[106]而到2009年，包括公民馆、美术馆、图书馆、剧场在内，采用指定管理人制度的公共文化设施中仅有7.3%是来自民间企业。[107]如上所示，由于地方公共团体控制着指定人的任期和预算，民间企业的自主经营受到较大的限制，这也可能是导致指定管理人制度在实施过程中遇到阻力的原因之一。

已有成功的商业运作表明，指定民间的管理人（企业）确实能给公共文化服务注入新的活力。从事书籍、音乐以及电影出租服务的日本文化企业Tsutaya与地方公立图书馆的合作便是很好的例子。2013年，Tsutaya被指定为佐贺县武雄市图书馆的管理人。在图书馆经营中，Tsutaya运用自身丰富的商业经验，按生活习惯（life style）重新安排图书的陈列方式，并与咖啡连锁店星巴克合作，将公共图书馆改造为时尚的休闲中心。根据有关报道，改造后的武雄市图书馆开馆仅半年，来馆人数高达519000人，带动周边餐饮业的营业额上升1.2倍[108]。然而，在显著的经济效果背后，也存在令人担忧的情况。2015年，日本媒体曝光Tsutaya所运营的公立图书馆采用的选书标准不合理，存在偏向于教参等实用类书籍，漏选有关地方民俗文化的书籍等问题，一些地方也因此取消了指定Tsutaya管理图书馆的计划[109]。由此可见，在实施的过程中，如何平衡商业运作和公共服务中的公民权益仍然是指定管理人制度的一大难题。