第一章 构建和谐社会与行政救济制度的完善
一、构建和谐社会必须完善行政救济制度
法治的目标，就是建立一个符合社会发展规律、尊重人的权利和尊严的有秩序的社会，因此，法治的根本要义是和谐。法治不仅是一种现代社会治理的理念，也是由具体的制度、实践、观念（法律意识）和社会关系构成的社会体制；同时，法治也是通过这些理念和制度成为塑造社会秩序的主要力量。
我们所追求的构建社会主义和谐社会的目标，就是要通过制度的不断完善和观念的不断进步，以达到社会和谐的目的。
构建社会主义和谐社会的重要内容之一就是保障社会公平正义，而制度是实现社会公平正义的基本条件。在制度建设过程中，必须进一步完善以解决行政争议、监督行政权力、维护公民合法权益为宗旨的行政救济制度。这是党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出的一个重要观点。《决定》从构建社会主义和谐社会必须加强制度建设、保障社会公平正义的高度出发，将“加快法治政府建设，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度”作为“完善法律制度，夯实社会和谐的法治基础”中的一个具体目标提出，而且要求必须“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”，这一要求的提出，就是要使我们的行政救济制度进一步达到公平、有序和高效。
行政救济制度是公民的合法权益受到行政权力的不法侵害后依法能够获得补救的法律制度。在构建社会主义和谐社会的进程中，必须坚持公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，依法保证公民权利和自由原则。当公民的合法权益在受到行政权力不法或不当侵害时，需要有科学、规范的法律制度保证公民受侵犯的权利依法得到切实的补救，这就要求我们必须以完善行政复议、行政赔偿等行政救济制度。
以行政复议、行政赔偿和行政诉讼、行政补偿等为主要内容的行政救济制度的建立，是国家民主和法治的一个重要标志。从一般意义上说，它是国家为受到公共行政侵害的公民或组织提供的补救制度。作为一种法律上的救济制度，它在保障公民权利、抑制行政权力的滥用、推进行政法治化的进程中所起的作用是显而易见的。近现代意义上的行政法，它的诞生和发展可以说都与政府法治理念的不断演进有关。无论是法国资产阶级革命进程中产生的行政法院，还是英国普通法上的自然公正原则和美国宪法所确立的正当法律程序规则，都已成为有关各国行政法上最具特色、最为重要的行政法律制度，并为世界上许多国家所仿效，成为现代行政法治的重要标志。而这些制度的建立与发展无不与控制政府权力、维护公民合法权利的理念逐渐深入有关。在我国，自《行政诉讼法》的颁布到一系列重要行政法律的出台，尤其是继行政诉讼制度建立之后，行政复议、行政赔偿、行政补偿、信访等行政救济制度相继建立和不断健全，不但体现了社会对政府行为法治化的需求和国家对公民权利的切实保护，更是体现了政府执政理念的更新和深化。而《决定》从社会和谐的法治基础的高度对完善行政救济制度所提出的要求，实际上是对政府与人民之间关系进一步走向和谐提出了更高的要求。
提出建设和谐社会的目标，就是客观地承认在我们的社会中还有一些不和谐的现象。尽管导致社会不和谐的原因众多而复杂，但可以说，在众多的社会不和谐因素当中，一些行政机关行政权力的不规范运作是重要原因之一，尤其是行政权力的违法和不当行使而导致公民权利在一定程度上的受损是其中的重要原因。个别地方政府以及部门的一些违法或不当的行为不是在促进社会和谐，而是在客观上制造了一些不和谐现象，如近年来在一些地方所发生的违法征地、违法拆迁以及在某些领域的乱处罚、乱收费、违法不作为，从而导致在个别地区行政机关与公民关系紧张甚至在某种程度上出现严重对立等现象。这些事实告诉我们，一是要特别注重公民权利不受政府公共权力的侵犯，因为公共权力可以借助强大的国家机器，有能力、有条件侵犯公民权利，并且这种行为还经常打着“法律”或“公益”的旗号，这就必须加强对公共权力运作过程的监督。二是在公民权利受到政府权力侵犯时，能够有相应比较完善的救济途径使公民受损害的权利得到及时、有效的补救。这一目标的实现，很大程度上必须依赖于作为公法的行政法制度的进一步完善，尤其是行政救济制度的完善，所以，公共权力和公民权利的关系问题是构建和谐社会不可回避的一个重要问题。只有承认这一事实，才能明确构建和谐社会的具体目标，从而使构建和谐社会的努力切实落到实处。“从广泛的意义上说，公法是调整个人和共同体之间关系的法律，其核心是权力与权利之间的关系，这两者之间关系的协调处理，是构建和谐社会的基础。”在行政法制度的完善过程中，必须重视以解决行政争议为己任的行政救济制度，尤其要注重完善我国行政救济制度程序的具体规则，为公民依法行使监督和救济权利提供良好的法律途径。
我们曾经有过要求公民无条件服从“大局”的计划经济时代，也曾经有过只要是政府无论作出什么决定，公民必须无条件接受的观念。然而，二十多年的改革开放，不但使我们的观念发生了变化，也使我们的制度经历了前所未有的变革。尤其是我国《宪法》中对于“国家尊重和保障人权”原则的规定，对公民基本权利的保护起到了前所未有的重要促进作用。改革开放以后，我国社会发生了两个重大根本性转变，一是由计划经济向市场经济的转变，二是从人治向法治的转变，而这两种根本性转变催生了我国行政救济制度的建立和健全。行政救济制度带来的对公民权利的空前维护，使政府尊重公民个体权利不但成为一种法定的目标，也预示着政府执政理念将逐渐走向成熟，更体现着公民的个体权利在我们社会中的价值也不断提升。然而，我们也应当客观地承认，与世界上法治先进国家相比，我国的行政复议、行政赔偿和行政诉讼等制度还存在着诸如救济范围狭窄、救济程序繁琐、救济机构不独立、有些程序规则缺乏公正性、部分规则之间存在冲突以及救济结果不够科学和合理（如行政赔偿的数额过低、缺乏精神损害赔偿）等明显的缺陷，在实际操作中又在一定范围内存在不依法受理行政复议或行政赔偿申请、不依法履行复议或赔偿职责而不被追究法律责任等与法治社会的要求相悖的现象，从而使现有的救济制度在某些方面既不利于及时解决行政争议，也不足以对违法和不当行政形成有效监督，更导致对公民受损害的权利无法进行全面保护，这不但在一定程度上导致公民对行政救济制度乃至对法律的信仰危机，甚至也在一定程度上影响了政府与人民之间的和谐关系。
行政法治的作用之一，就是“建立公民和政府之间的信任关系”。公民和政府之间的信任是两者之间关系达到和谐的基础。行政救济制度是行政法治的重要内容，也是构成一个国家法治基础的重要内涵。保障公民在认为行政权力将侵害自己的合法权益或在行政权力已经实际侵害自己的合法权益时的救济申请权，及通过合理、科学的法定程序依法获得应有救济的权利，是促进政府依法行政、建设法治政府、构建和谐社会的重要一环。
第一，通过行政救济制度强化对行政权力的监督是构建和谐社会的重要使命。然而，行政权力属于公共权力，它固有的侵略性和扩张性又容易产生对公民权利乃至对公共利益的侵害。行政救济制度是以规范公共权力为宗旨的行政法规范的重要组成部分，作为公法的行政法就应当具有在对行政权力进行规范和监督的基础上对公民权利和公共利益进行维护的功能。
第二，完善行政救济制度是贯彻宪法“尊重和保障人权”原则的需要。无论是行政复议制度，还是行政赔偿制度，都贯穿着一个宗旨，即对公民权利的切实维护，而宪法所确立的公民权利是人权的具体体现。例如，财产权是公民最基本的权利之一，财产既是人安身立命的物质基础，也是个体生命价值的物化形式。十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》进一步明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，更是从宪政角度提升了私有财产保护的法律地位。但是，近年来，我国为推进城市化进程，大力开展基础设施建设，这些都涉及城镇居民住房的拆迁问题与征用农民土地以及其他与公民私有财产相关的问题。由于涉及政府依法行政、政府利益与商业利益纠缠、房屋土地主人与政府及开发商地位不平等诸问题，因不公平交易、补偿不合理而使公民财产权利在一定程度上受到侵犯等一系列事件不断出现。同时，在我们传统的政府职能中，较为明显地突出了管理秩序维护的功能，以为公民设定义务为主要方式，最大限度地方便行政机关而最小限度地方便公民，法律责任的不对等使公民权利的实现在强大的行政权面前步履艰难。而法治政府前提下的政府职能，必须以保障公民权利为价值取向。如果说权利与义务关系是法的基本矛盾的话，权力与权利关系也属于法律关系的基本矛盾范畴，相比较而言，权利是根本，所以法治社会必须以维护公民权利为本位。在涉及公共权力与公民个体权利的利益冲突时，必须遵循的原则：一是公共利益需要原则；二是依照法定程序原则；三是依法给予补偿。完善的行政救济制度必须体现这些要求。
第三，要减少和消除社会不和谐，首先应当减少乃至消除的是政府行政权力与公民权利之间的不和谐。当然，这种消除不仅仅以减少行政争议为目标，而是以合理、合法地化解已经出现的行政争议为根本目的。任何国家都会存在行政机关与公民之间的争议，和谐社会也并不是一概排斥行政争议，而是一旦发生行政争议，有合理、公正的解决途径。完善的行政救济制度，必须以宽广的救济范围、公平和公正的救济程序、实际有效的救济结果为主要内容。正是从这个意义上说，完善行政复议、行政救济等行政救济制度是构建和谐社会的重要制度保证，也是“有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿”理念的具体体现。