1.1　导言

行政体制改革在整个中国改革中的地位和作用十分特殊，“传统行政体制由于一方面同企业体制一样是整个传统经济体制的核心构件，另一方面在上层建筑和整个政治体制中又扮演了关键的实施者的角色，因而行政体制改革就成了联结政治体制改革和经济体制改革的一个重要‘双料’工程”。[2]鉴于行政体制改革在中国的经济体制改革和政治体制改革乃至整个改革中的重要战略地位，理解中国的行政体制改革就成为理解整个中国改革的一个极好的切入视角。

行政体制是国家推行行政事务所建立的管理体制。[3]一般而言，行政体制有广义和狭义之分。从广义上说，行政体制涉及国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。从狭义上说，行政体制仅指国家政权中的行政机关，在中国即指中央政府（国务院及各部委）和地方省（直辖市、自治区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。所谓当代中国的行政体制改革，是指以狭义政府为中心的行政系统改革。正如有些学者认为的那样，狭义的行政体制特指政府体制，广义上的行政体制包括执政党在内的一切国家机关的体制，“就中国政治发展的现状而言，行政体制改革应取其狭义”。[4]

回望40年中国行政管理体制改革，我们认为，中国行政管理体制改革的动因主要由以下要素构成：

政治体制改革的推动。在政治学理论中，政治体制是一个关于整个国家权力体系和制度的范畴，涉及立法、行政、司法、军队、政党等诸多权力主体之间的关系。政治体制改革的内涵比行政体制改革要广，且包括行政体制改革。政治体制改革的方向、措施、力度和节奏，直接决定着行政体制改革改什么、怎么改、改到何种程度以及它的效度、力度和作用发挥的程度。这是因为，政治体制是比行政体制更为根本的制度设计，是行政体制的“母制度”，并且，它直接决定着行政体制运行，为之营建微观环境、宏观环境和政治文化软环境。在当代中国，行政体制改革的每一步进展，都离不开政治体制改革大环境的推动，都是政治体制改革总要求在行政体制改革领域的具体体现。正如没有政治体制改革领域国家与社会关系的重构就没有行政体制改革领域的转变政府职能一样，没有政治体制改革导致的国家权力关系结构的重大变迁，行政体制改革的依法行政、公共行政等主题就变得无法理解。

市场经济发展的要求。在计划经济语境中，经济管理体制与行政管理体制有着不可分割的天然联系，甚至可以说，经济管理构成了行政管理的主要内容。所以，经济体制改革的推进，无可避免地在很多方面都会触及行政体制，经济体制改革能否达到预期的目标，在很大程度上取决于行政体制改革目标的实现——行政体制改革的总体进程与经济体制改革的进程是紧密结合在一起的，行政体制改革是以市场经济的发育为其内在诉求的，这一点，越是随着行政体制改革的深化而越显得真实。理解经济体制改革与行政体制改革紧密结合、相互促进的逻辑，就是要理解：在当代中国语境中，经济体制改革构成行政体制改革的先导和基础，而行政体制改革则构成经济体制改革的要求和保障；带有一定自主性的市场经济的发展，为行政体制改革提供了源源不断的动力，当然也包括相当程度的压力，从而促进行政体制改革向着纵深方向推进。

社会成长的回应。中国社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并对中国的经济、政治、社会生活产生着日益重大的影响。[5]改革开放40年来，社会多元结构的形成和相对独立的公共领域的兴起意味着，政府也不可能像过去那样，对社会生活事无巨细地控制和管理，并且客观上，还要对多元而分离的地区利益、地方利益、行业利益，在行政体制上作出积极的回应，在社会管理理念上实现从控制本位向服务本位的转变，为各类利益主体的崛起和博弈提供良好的发展环境、平等的竞争规则、基本的公共设施以及完善的社会保障。对成长起来的社会的回应，推动了政府治理理念的革新、治理能力的提高和现代行政管理体制的提升。

根据我们的概括，中国行政管理体制改革在以下方面取得了重要进展[6]：其一，政府治理理念有了重大的调整。计划经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多不该管、管不了、管不好的问题。在市场经济的条件下，为适应改革发展的需要，必须避免过去那种无限权力和无限责任的全能政府的弊病。要建立有限权力和有限责任的新型政府，简政放权，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护五大方面的职能。其二，政府职能和公共治理发生重大转变。基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，越发重视市场在资源配置中起到的决定性作用；政府不再直接管理企业，实行政企分开，企业自主经营、自负盈亏，政府对微观经济的干预大大减少；加强了对市场的规范和监管，努力完善市场准入和退出机制；加快了行政审批制度和垄断领域的改革放管结合、优化服务，推进公共服务创新；稳步推进社会保障体系的建设，更加关注社会的公平与公民权利，政府越来越重视公共服务、社会管理和环境保护职能；建立了适应市场经济体制的法律体系，发挥社会组织的调节作用。其三，政府更加注重维护国家安全和危机管理。近几年中央政府及地方政府制定了一些预防风险和危机的应急机制，强化政府对重大突发事件的回应机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识，这对强化政府对国家经济安全和危机的管理起到一定的作用。例如，初步建立了国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，这其中，把金融、财政、就业作为重中之重，并建立了快速反应机制和人财物保障系统，政府把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机基金。其四，政府自身建设和管理方式有了重大进展。在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施。大力反腐，成果显著。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制日趋科学化、民主化；公务员制度逐步得到完善；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；“互联网+”政务、电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、电子政务、一网通办、一站式审批、行政大厅集中办公等探索取得了良好效果。