1.2 中国行政体制改革的开启
中国行政体制改革的开启，即20世纪80年代初，中国为什么要启动行政体制改革，改革者的考虑是什么，促使改革的因素是什么，搞清楚这些问题，对于理解40年中国行政体制改革，具有至关重要的意义。中国行政体制改革的发生学，是理解40年中国行政体制改革的一把钥匙。
1.2.1 内部困境的压力
在中国的计划经济体制时期，实行的是高度集权的计划管理体制，与这种高度集权的计划管理体制相配套的，是一种高度政治化的行政管理体制。这种行政管理体制忽略政府的社会管理职能，片面地强调和夸大国家政权的政治职能，忽视在和平建设时期充分履行社会职能的重要性，形成了基本的“大一统”的公有制经济体制模式，政府对企业的生产和经营活动从投入、生产、销售、分配等各个环节对国民经济的各个方面实行全面的计划管理。
在高度政治化的政府管理体制之下，改革开放前的中国面临着十分严峻的经济形势。1976到1978年，在工农业总产值中，农业所占比重由30.4%下降到27.8%，工业由69.6%上升到72.2%；在工业产值中，轻工业由44.2%下降到43.1%，重工业由55.8%上升到56.9%。煤炭和石油工业采掘、采储比例失调，能源工业与整个工业、原材料工业与加工工业的供求矛盾突出。1978年，全国缺发电能力1000万千瓦，使20%的工业生产能力闲置，机械工业的加工能力超过了可供钢材的3—4倍。铁路超载，港口压船，邮电通讯紧张。许多企业管理混乱，生产秩序不正常，经济效益低，产品质量差，甚至长期亏损。1978年，全国城镇有2000万人待业，就业压力很大。1978年，全国尚有139万个生产队（占总数的29.5%）人均收入在50元以下，还没有解决温饱问题；全国居民的粮食和食用油消费量比1949年分别低18斤和0.2斤。[7]1976年全国农村每个社员从集体分得的收入只有63.3元。1976年农村人均口粮比1957年减少4斤。1977年有1.4亿人平均口粮在300斤以下，处于半饥饿状态。[8]全国有2.5亿人口的生活处于绝对贫困状态。
高度政治化的政府管理体制，成为当时中国内部困境压力的一个焦点。
首先是目标多元性和手段单一性之间的矛盾。高度政治化政府所追求的管理目标，涉及政治、经济、文化、社会、生态等各个领域，但它所能够采用的手段却非常单一，即政治的手段，突出的表现就是对政治手段的过分依赖。政治手段以官僚体制为基础，强调对行政命令的绝对贯彻与无条件服从，排斥行政手段、经济手段和社会手段的运用，“人治”取代法治，变幻无常的行政命令取代明确可见的法律法规。目标多元性和手段单一性之间的矛盾，必然导致行政体制左支右绌，难以应付复杂的社会管理，造成行政体制内部活力的缺乏，因循守旧，不思进取。
其次是政府责任的无限性与能力有限性之间的矛盾。承担过多的职能、拥有过多权力的高度政治化的政府，必然承担过多的政府责任，从而导致政府责任的无限性。承担过多的职能和责任，又导致了社会公众对政府的严重依赖和无限期望，两者互为因果，相互强化。但是，政府责任的无限性并不意味着政府能力的无限性，过多承担职责，反而导致政府能力总体水平的下降，加上客观条件和资源的限制，政府难以在所有的职能领域中实现既定的和社会公众所期望的目标。政府责任的无限性和能力有限性之间的矛盾，必然导致政府在履行职责上的偏颇，导致以牺牲效率换取公平，以政治高压换取稳定，导致行政效率的低下。
再次是大一统要求和协调合作之间的矛盾。高度政治化的政府遵循计划管理的逻辑，追求大一统，要求全社会统一意志、统一行动来实现总体的经济社会目标。但是，由于中国各个地区、各个部门差别极大，不同层级政府和部门之间要实现高度统一，必须依靠协调合作来实现。而由于当时体制下区域分割和部门林立，政府内部的协调合作非常困难。大一统要求和协调合作之间的矛盾，必然导致机构臃肿，队伍庞大，中央政府和部门权力扩张，地方政府和部门权力运作空间被压缩，积极性严重不足。
1.2.2 国际比较的危机感
“文化大革命”结束后，促使中国共产党进行改革开放的一个重要因素，就是对外部世界的了解和重新认识，以及从这种了解和重新认识中产生的国际比较的危机感。1977年9月29日，邓小平在会见英籍作家韩素音时说，我们已经损失了20年或30年时间，再不能再搞关门主义，不搞闭关自守，把世界上最新的科技成果作为我们的起点……那么，我们就有希望了。[9]1978年春，以李一氓为团长的中共中央代表团访问南斯拉夫，回国后给中央写了报告。报告认为，南斯拉夫不失为社会主义国家，南共不失为坚持社会主义的党。根据代表团的报告，中共中央决定承认南斯拉夫是社会主义国家，恢复和南共联盟的关系。这意味着，在社会主义模式的多样性问题上，中共中央的观点有了变化。这个认识的变化对于党内在思想上摆脱苏联模式的束缚起了作用。[10]影响更大的是1978年上半年中国中高级领导人的出国考察潮。当中国重新把实现“四个现代化”作为自己的最高目标时，中国领导人不约而同地把目光投向国外，主要是日本和欧洲等发达国家，寻找利用外部资源（包括资金、技术、设备、管理经验）来提升自己发展水平的可能性，决心“把世界最新的科技成果作为我们的起点”。
然而改革开放前，中国并没有从这样一种体制中获得经济发展的优越性，反而成了落后于世界各国发展的障碍。由于1978年以前我国的国民收入与GNP增长速度高度一致，我国的国民收入增长速度同西方市场经济国家的经济增长速度对比完全可以说明问题。
根据王同孝的研究，从横向比较看，20世纪50—70年代是世界经济快速发展时期，1959—1980年市场价世界生产总值增长了5.4倍。在这次20多年的高速增长期间，发达国家经济在质和量上步入了新阶段，发展中资本主义国家、苏东社会主义国家也实现了快速增长。同西方七国比，中国22年的增长速度要低于日本，与联邦德国、法国、意大利、加拿大非常接近，而人均收入增长速度则要慢于日本、联邦德国、法国和意大利。中国作为一个贫穷落后、人均收入水平低并因后进入现代经济增长阶段而具有“后发优势”的国家，实现较快的增长速度不仅是必须的，而且是完全可能的。而在1957—1978年，中国拉大了与发达国家的差距。同发展中国家比，中国工业增长很快，而其他部门增长较慢。就整个国民经济而言，按市场价计算的国内生产总值1958—1977年间前者增加了6.42倍，而中国的当年价国民收入只增加了1.91倍。就所掌握的分阶段资料来看，可比价增长速度中国也要低于前者同期，低于其中很多亚非拉国家，低于周边国家中的绝大多数发展中资本主义国家。
我国与原苏联东欧国家政治经济制度相同，发展道路相似，经济核算体系一致，同这些国家更有可比性。20世纪50、60年代及1970—1977年，这些国家的平均增长速度分别为9.6%、6.7%、6.0%，平均人均收入增长速度分别为8.0%、5.8%、5.1%，远高于中国同期的水平。从1956—1978年的增速看，只有捷克斯洛伐克和民主德国比中国略慢。[11]
根据吕书正的研究，1980年前后，改革开放起步时，中国经济和社会发展的整体水平居于低收入国家平均水平或更高一些，比进入社会主义初级阶段时的国际位次略有提高，但是，中国与发达国家和中等收入国家的差距进一步拉大。从经济总量看，按世界银行汇率法计算，1980年中国GNP总值达到2522.3亿美元，占世界GNP总量的2.5%，经济总量相当于美国的9.7%，日本的24.3%，联邦德国的30.7%。1980年中国人均GNP是290美元，在所统计的125个国家或地区中排102位，大约相当于中等收入国家平均水平的20.7%，高收入市场经济工业国的2.8%，非市场经济工业国的6.3%。从产业结构看，1980年在中国GNP总值中，第一产业所占比重较大（33%），大大高于中等收入国家平均水平（15%）；第二产业所占的比例很高（39%），与中等收入国家（40%）大致相同；第三产业所占的比例很低（28%），相当于低收入国家平均水平（29%）。从就业结构看，1980年中等收入国家三次产业就业人口比例为44:22:34，市场经济工业国为6:38:56，而中国为70:16:14，表现出明显的低收入农业国的特征。从外贸依存度看，1980年中国仅为13%，大大低于低收入国家的水平（30%），说明中国的对外开放程度十分低。从城市化水平看，1980年中国城市化水平仅为19.39%，而据世界银行统计，1980年，市场经济工业国的城市化水平达到78%，非市场经济工业国为62%，中等收入国家为45%。[12]
应当指出的是，这种国际比较的危机感不仅仅体现在发展经济、进行经济体制改革方面，而且也体现在政治体制改革和行政制度改革方面。东欧国家的经济体制改革不仅受到中国领导人的重视，它们的政治体制改革措施也引起了领导人和学术界的高度关注。1983年10月在济南召开的东欧国家政治经济体制改革理论讨论会上，与会者不但讨论了东欧国家的经济体制改革问题，而且“一致认为，近年来，东欧国家都已深刻认识到，经济体制改革的成败与政治体制改革密切相关，只有把二者很好地结合起来，才能使经济体制改革不断深入”。与会者们重点关注了东欧国家在党政分工、政治民主和经济民主以及国家职能方面的改革措施。“针对当前东欧各国经济改革现状，许多同志指出，苏东经济体制改革正面临着一个新阶段”。[13]实际上，除了传统计划经济体制不能继续维持而必须进行改革这一原因之外，当时的政治体制改革还有一个重大的国际背景，那就是第二次世界大战之后爆发的世界范围的新技术革命，引起了生产方式的巨大变化，推动了社会的文明进步，对政府的组织结构、人员素质和工作方式产生了重要的影响，使政府行政管理面临新的挑战。适应这些新情况新问题，探索更为有效的行政管理，进行以提高行政效率为中心的行政改革，成为当时各国普遍关注的问题，其后果，就是形成了一股至今依然汹涌澎湃的新公共管理浪潮。苏东国家的政治体制改革，加上世界范围的新公共管理浪潮，使得当时包括改革者、理论研究者和社会公众在内的关心中国政治体制改革的许多人都感到了这种来自国际比较的危机感及紧迫感。国际视野成为中国行政改革的重要参照、借鉴和一定程度上的思想理论资源。
1.2.3 对外开放与体制衔接
党的十一届三中全会后，邓小平在“现在的世界是开放的世界”这一大背景下，提出“世界需要中国，中国的发展离不开世界”的判断，[14]强调中国必须实行全方位的对外开放，反对封闭和闭关锁国。邓小平曾多次指出，现在任何国家要发达起来，闭关自守都不可能。他认为，不实行对外开放，就不能实现社会主义的现代化。在科学技术日新月异地发展，各国经济一日千里地前进，各国之间的经济联系和科学技术交流越来越频繁和密切的情况下，任何国家都不能在封闭的状态下求得发展，实现现代化。各国经济的发展，不仅仅取决于本国的经济条件，在很大程度上还取决于能否有效地利用国际资源、国际先进科学技术及管理经验等国际经济条件。中国的发展离不开世界，中国要抓住机遇发展自己，坚定不移地实行对外开放。
尽管经济开放在中国对外开放中占据显著位置，但中国的对外开放终归是全方位、多层次、宽领域的开放，与经济开放、文化开放并置的，还有政治的开放。政治开放是指一个国家的政治与他国和整个国际社会发生密切和经常的联系，是指一国政治与国际政治间的相互影响。作为一种政策，政治开放则是指一国在政治制度建设上吸取和借鉴外国的一切好的经验。它是大开放中不可缺少的组成部分，与经济开放、文化开放一起构成完整的开放体系。[15]把政治开放作为因变量来考察，它是经济、文化开放发展到一定程度的必然结果。因为，经济、文化开放的顺利进行要以一定程度的政治开放为前提，而经济、文化开放发展到一定程度，必然要求打破政治的封闭，推动政治开放的发展。20世纪80年代以来，世界经济与国际政治越来越分不开，出现了经济政治化或政治经济化的趋势，经济越来越开放，必然也使政治越来越开放，特别是随着世界进入全球化和信息化时代，世界各国政治间的相互影响、相互作用也必然越来越激烈和密切。
经济、文化对外开放导致政治开放并直接产生体制衔接命题的最典型的例子就是经济特区的行政管理体制改革。经济特区本身就是经济开放的产物和代表，也最先直接接触到体制衔接的命题。经济特区的行政体制变革影响最大的是深圳经济特区进行的持续变革及海南试行的“小政府，大社会”的行政模式。经济特区的行政体制变革的许多经验和做法与其经济体制变革一样，成为中国行政体制改革的“原型”和“榜样”。[16]当然改革开放以来尤其是经济特区建设所取得的巨大成功，在全球视野中来看，就是回归了经济、政治发展的常识。比如，蛇口工业区是深圳经济特区的一个组成部分，但蛇口工业区的创建早于深圳经济特区，它从一开始，就非常重视建立一个新型的行政管理体制，不搞人浮于事的臃肿机构，强调机构精简、人员竞岗。“蛇口工业区所提倡的两句响亮的口号：‘时间就是金钱，效率就是生命’，正是这种改革目标的生动体现。”[17]
案例1.1
1.2.4 经济改革和发展的需要
中国的改革不是依据理论预设，而是诉诸实践和试验，从局部开始，在试错中推进，这一点，在经济体制改革方面体现得最为明显。“文化大革命”结束之后，许多人的注意力集中在政治领域，但最高决策层从一开始就意识到，摆在大家面前的最大问题其实还是经济问题。如何尽快恢复面临崩溃边缘的经济，加快“四个现代化”建设，改善人民的生活状况，这不仅是一个经济问题，同时也是一个严峻的政治问题。寻找中国经济更快发展的方法，成为一个中心问题，经济体制改革被认为是推动经济发展的最主要措施。经济体制改革最初的思路，主要就是放权让利，调动各方面积极性。采取分权化的策略，把更多的决策权和经营权下放给地方政府和企业，同时，给予地方、企业和劳动者个人更多的利益。另外一个体制外的改革措施就是“允许一部分人先富起来”。通过发展“商品经济”，允许个人经商，开办乡镇企业，促进市场的活跃，调动人民群众发展生产、参与经济生活的积极性。在这个方面，最著名的例子就是邓小平本人亲自三次出面支持安徽芜湖的年广久经营“傻子瓜子”。
但是，最高决策层发现，经济体制改革不能“孤军深入”，没有其他方面改革特别是行政管理体制改革的配套，经济体制改革就无法深入推进。正如邓小平在1986年所指出的那样：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[18]在邓小平的理解中，与经济体制改革相配套的政治体制改革，基本而且首要地，当然包括行政体制改革在内。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”[19]
行政体制改革要与经济体制改革相配套，最重要的原因就在于，在高度政治化政府管理体制下，生产力发展受到严重的抑制和束缚。在长期的计划经济条件下，行政体制与经济体制紧密联系、融为一体。政府既是行政管理的主体，也是生产决策的主体，企业既承担生产的职能，又承担许多行政的和社会管理的职能，这就是所谓的“政企不分”。在政企不分的条件下，企业没有也不可能有独立的生产经营自主权，也不需要为本身的生产经营状况承担直接的责任，产生人们通常所说的“职工吃企业的大锅饭，企业吃国家的大锅饭”的状况。企业生产经营的激励机制严重缺失，导致创新能力不强，盈利意识不足，严重抑制和束缚社会生产力的发展。
总之，1978年前后经济社会发展面临极大的困境，与国外经济科技发展比较差距太大的紧迫感，要适应对外开放在体制和政策方面的惯例，以及经济改革和发展的推进，都对行政体制提出了改革的要求。我们在一些大的方面，顺着“摸着石头过河”的历程，进行了行政体制的改革。