前言　PFEFACE

2016年4月22日，国务院印发了《盐业体制改革方案》国发〔2016〕25号（以下简称《方案》），对盐业体制改革进行了全面部署。2017年1月1日，全面落实《方案》的各项任务。在此背景下，在国家发改委体改司的支持下，课题组针对《方案》实施和各项任务的落实，分别对2017年和2018年的情况进行了跟踪调研，旨在通过调研掌握各地盐业体制改革的进展，对改革中出现的新问题及时研究并提出解决办法，确保食盐安全和市场稳定，重大问题及时向有关部门报告。

两年多来，课题组先后赴河南省盐业公司、安徽中盐东兴盐业股份集团有限公司、福建厦门盐业公司、陕西中盐榆林盐化有限公司、中盐北京盐业公司、甘肃省盐业公司、甘肃兰州盐业公司、甘肃临夏市盐业公司、江苏省盐业公司、湖北蓝天盐化江苏扬州直销处、内蒙古盐业公司、内蒙古额吉淖尔盐场、内蒙古鄂尔多斯盐业公司、河北省盐业公司、河北兴隆盐业公司、四川自贡驰宇盐品有限公司、四川久大盐业（集团）公司等地进行生产、批发、零售等各环节实地调研。同时，为了更好地了解市场情况，2016年8月，课题组借助“问卷星”利用《食盐消费者行为特性调查问卷》，主要在京津冀、黑吉辽、山西和内蒙古地区进行了前期调研，获取1029份有效问卷。2017年8月，课题组设计了《盐业体制改革对消费者影响情况调查问卷》和《盐业体制改革进展及成效调查问卷》，对消费者和企业进行调研，分别获得有效问卷233份和158份。2018年10—11月，课题组利用《盐业体制改革对消费者影响情况调查问卷》调研了584名消费者，利用《盐业体制改革总结评估调研问卷》调研了15家盐业公司和生产企业。2019年1—8月又对食盐消费者进行补充调查，获得1181份调查问卷。

调研表明，《方案》实施以来，在国家发改委、工信部的统筹部署下，各地制定了相应的《盐业体制改革实施方案》。总体来看，我国食盐市场表现平稳，没有出现大的波动。盐业体制改革使消费者的多样化需求得到满足，食盐生产企业有了市场竞争意识和品牌意识，盐业公司更加关注探索新的食盐产销方式，积极推进战略转型。尽管如此，《方案》实施以来食盐市场也出现了一些新情况，主要表现为：食盐市场格局发生变化，竞争加剧；食盐市场多品牌、多品种并存，监管难度加大；对改革目的的理解存在一定偏差，市场短期表现有些混乱；如何扩大市场占有率成了食盐生产企业和盐业公司关注的焦点，食盐质量安全监控和特殊地区碘盐供应有待进一步加强。

根据两年的跟踪调查研究，笔者认为如下事项应该引起关注：第一，剥离食盐批发企业承担的行政管理职能后，基本实现了政企分开，但其效果尚未充分显现。而且由于市县级盐业改革“政企分离”滞后，为了维护当地企业自身利益，导致地方保护主义仍然存在。第二，省级层面的配套政策对一些重大改革问题进行了明确，但落地细则略显单薄，有待进一步的细化和完善。如食盐储备问题，盐政执法人员的分流安置问题，有关渠道建设、配送方式等问题。第三，食盐质量安全应重点关注。允许生产企业进入销售和流通市场后，个别生产企业盲目追求经济效益，在食盐生产过程中有意或无意忽略了产品的质量。有的生产企业为降低成本，甚至降低了食盐质量标准。部分多品种盐有不同的适宜人群和不宜人群，应强制性实施标注。跨区销售，碘含量标准问题成为食盐质量安全的隐患，可能影响科学补碘工作。谨防以工业盐冒充食盐。第四，新的市场监管体系正逐步建立，但仍有待健全完善。地方盐业主管部门缺乏必要的市场监管经验，缺乏人力、经费、装备和其他保障，存在降低食盐市场监管和安全保障能力的风险。第五，防范碘盐覆盖率下降风险，尤其是偏远贫困地区的碘缺乏病防治问题。盐改后食盐市场销售主体多样化，负责食盐加碘工作的主体责任分散化，效率有所降低。第六，食盐行业产能过剩问题。食盐行业供过于求、产能过剩问题比较突出。产业集中度低，市场竞争主体众多，竞争实力不强，制盐行业总体仍处于“多、小、散、弱”的粗放型经营阶段，各企业盐改初期为快速抢占市场，导致市场无序竞争。第七，大部分盐业企业效益下降。虽然一些基础较好，掌握了较多资源，对本次食盐改革准备充分的企业，其市场占有率得到了一定提升，但是受市场竞争的影响，利润有所下降。大多数原食盐批发企业由于长期受计划经济的影响，对食盐市场化认识和准备不足，导致企业市场份额和经济效益大幅下滑，企业经营受到严重影响，食盐批发企业和食盐生产企业均未能获得盐改预期红利。第八，消费者对整个食盐行业及盐改的目的和内容等缺乏认知。对一些关于食盐行业、产品和改革的负面信息，消费者普遍缺乏理性判断。市场上的食盐品类明显增加，面对众多的选择，消费者显得无所适从。消费者对碘盐认知不足，存在盲目、片面选择无碘盐现象。

根据研究结果，笔者的建议是：①加快处理好政企分开遗留问题，食盐市场监管应进一步加强，行政管理职能的移交和部门的转变不应导致相应的管理职能弱化或缺失。应继续深化盐业行政管理职能改革，对编制调整、盐业执法经费来源、人员安置等问题应引起足够重视，尽快建立和完善新的专业化盐业监管体制。在改革不断推进过程中，要正确引导社会舆论，广泛动员社会力量参与食盐安全监督，确保食盐安全和市场稳定。②加强盐业体制改革配套措施落实。强化《方案》中提出的“各省级人民政府对本行政区域内盐业体制改革负总责”的要求，鼓励各地完善改革的地方配套措施，加强新形势下食盐市场监管，维护食盐市场秩序稳定。对新的《食盐专营办法》中有些模糊的概念和规定进行修订完善，出台可操作、可落地的补充实施细则。盐业企业要不断深化内部改革，切实转变长期存在的经营机制不活、效率不高、吃大锅饭的问题，积极应对盐业体制改革下新的市场竞争格局，尽早适应改革的要求。③政府负责边远贫困地区的碘盐供应工作。将边远贫困地区的碘盐供应工作由企业行为转变为政府行为，可由卫计委、中国疾病预防控制中心和各地区食盐定点企业协同完成碘盐的发放工作。对于其他地区，也需要卫生部门根据不同地区的碘缺乏状况有针对性地进行宣传，消费者可以根据自己的需求选择不同碘含量的碘盐。对于无碘盐，建议由当地盐业公司作为当地无碘食盐的唯一供应商，以防止无碘盐销售泛滥。④允许委托代理商参与经营。建议允许食盐定点批发企业在不能直达零售终端的地区，通过委托代理商来进行经营。⑤将食盐纳入一般食品经营中，取消专营管理。⑥发挥行业自律作用，引导行业健康稳定发展。盐业协会要多角度反映行业心声和利益诉求，引导和监督盐企形成行业自律，负责协调会员单位之间的相互关系，开展食盐知识宣传和盐的生产、使用等方面的调查与研究，为会员提供信息服务。

北京物资学院中国盐业研究中心

2019年11月