1.2　电影产业相关政策

电影产业的腾飞离不开国家政策的引导扶持。政策的出台，标志着国家已将电影产业发展纳入战略层面，将着力提高中国电影的整体实力和竞争力，推进中国由电影大国向强国跨越。

1.2.1　电影产业国际环境

在新兴电影产业、特别是中国等亚洲电影产业的带动下，全球电影产业近年来保持着稳定增长的基本态势。虽然美国电影在全球的优势地位依然明显，但是许多国家本土电影产业的发展显示出强大活力。中国、印度、日本、韩国等亚洲国家，本土电影的市场份额甚至保持着对好莱坞电影的竞争优势[19]。

近年来，在全球市场大约4%增长速度的大背景下，全球第一大电影市场的北美地区基本稳定饱和，而中国则以30%左右的平均增速领跑全球市场。因而，好莱坞等成熟电影工业更加重视中国等新兴电影市场所爆发出的巨大市场潜力，而中国、印度、韩国等新兴电影工业也因国内市场的蓬勃而变得更有底气，将目光投向了海外市场。

这种双向流动的趋势正在影响着全球电影产业格局。与此同时，在以互联网特别是移动互联网为代表的新媒体冲击下，电影产业不仅进入了全面数字化时代，而且电影的制作、发行、放映、营销和版权交易等各个环节都在数字化和互联网的影响下孕育着新模式。

美国电影继续在全球市场处于强势地位。2018年全球电影业总产值约为900亿美元，其中美国电影产值约为380亿美元，美国电影每年的产量约为全球产量的十分之一，但是不少影片可发行到150多个国家和地区，平均每年攫取全球电影票房的65%。2013年，以美国为主体的北美电影市场票房达到109亿美元，仅比2012年同期增长了1%，而海外总票房达到了250亿美金，相较于2012的同期增长率6.7%。美国电影的强势离不开其产业扶持政策[20]。

1）美国电影产业政策环境宽松

美国更加强调电影的市场属性和产业特点，对这个行业的干预较少，行业管理大于政府管控，政府通过各种优惠政策为其提供保护，但是电影行业没有依赖于这种保护，而是通过市场化和商业化路线来赢得持续发展的动力。

美国尽管未设置文化部和电影局等类似的电影主管部门，但政府对电影业的支持力度非常大，是通过立法、税收和外交谈判等方式，培养、壮大电影企业抗击市场风险的能力和国际竞争能力。特别值得一提的是，美国政府更多地致力于在世界范围内打击盗版，为美国电影产业进入国际市场提供良好的市场环境。

美国各州政府也承担了扶持电影产业的责任。进入21世纪以来，受加拿大等国家电影产业扶持政策的影响，一些州政府按照加拿大模式实施电影产业扶持政策。以前，各州政府对电影产业的激励项目只有4个，资助金额一共只有200万美元。但是，进入21世纪之后，美国电影产业的激励项目数量不断增加，仅2010年各州政府的激励项目数量就多达40个，项目总额达到13.96亿美元。

美国各州还在税收政策、制作服务等方面为电影产业提供诸多支持。如在纽约州，凡是直接用于影视制作的商品和服务，最高可获得制作费用15%的税收优惠。而在加利福尼亚州，符合有关条件的电影项目所获税收优惠的额度更可高达制作费用的25%。这些税收优惠可以转让、出售甚至累积到下一个财年。例如，马萨诸塞州规定电影出品人和制片人如果有一半的电影制作或一半的预算花费在本州内，就可以获得25美分贷款一美元的信用，还可以将此信用折合票面值的90%直接退税，也可以按照市场利率出售。美国各州的优惠政策适用范围广，不仅包括电影、电视剧，还有互联网视频、音乐制品、网络游戏等等；不仅包括前期制作，也包括中后期制作及付给雇员的工资[21]。

美国各州地方政府大多建有电影机构，为在当地拍摄电影提供便利。如加利福尼亚州政府成立专门公司为电影制作提供完善的公有设施服务，只收取少量费用或免费，甚至凡是在加利福尼亚州公共土地上拍摄电影，需要出动的警察、消防员和其他公共服务，都由政府来支付相关开支。这些措施对于降低电影的制作成本，提升其制作品质，从而增强美国电影在世界市场上的竞争力无疑大有裨益。

2）美国产业扶持的要求与条件

美国各州的扶持激励政策都带有附加条件，主要集中在以下3点：

（1）本州内花费的预算超过一定数值或电影主要镜头在本州拍摄才可以获得税收优惠，且优惠额度有最高上限。例如，夏威夷对于在本地支出超过20万美元的影视投资项目将给予15%～20%的退税，不过800万美元封顶。马里兰州要求在州内投资最少达到50万美元，且50%的主要镜头应该在州内完成[22]。

（2）雇用一定的本州居民才可以获得优惠，且雇用本州居民产生的税收信贷额度大于非本州雇员。例如，科罗拉多州规定，如果25%的演员及剧组成员是州内居民，在州内的制作费用可以获得10%的税收优惠。缅因州对雇用本地和非本地居民分别给予12%和10%的工资税退税。

（3）每财年州内的税收信贷优惠设置上限或每个项目的优惠额度设置上限。例如，密西西比州规定每个财年可减免的税费上限为2000万美元。

从美国各州设置的门槛可以看出，各州政府刺激电影产业的初衷不是定位于宣扬美国文化，而是为了拉动本地的经济发展，增加本地居民的收入，但是这些优惠政策为美国电影业带来了资金与活力，使其成为国民经济不可或缺的组成部分，也成为世界电影市场上最强大的力量。

通过行业组织来规范行业秩序。美国电影之所以能风靡全球并成为美国的支柱性产业，除了美国政府与电影市场主体之间良好的互动之外，还得益于各种电影行业组织发挥的桥梁作用。重要的行业组织主要有美国电影协会（MPAA）、美国影院业主协会（NATO，National Association of Theatre Owners）等[23]。

美国电影协会由美国六大制片巨头的负责人组成，为保证能够在国际市场上获得最大收益，该协会在美国政府的支持下制定了一系列面向海外市场的政策，其中最主要的就是版权政策。该政策规定，任何国家上映好莱坞电影，都必须先获得好莱坞的同意，并交纳一定的版权费，才可以购得放映权。如果一家公司反对某个国家的购买，那么好莱坞其他几家大公司也会对这个国家关上大门。这样的政策让好莱坞各大公司在对外策略上保持一致。

美国电影协会每年向贸易署提交美国电影在世界各国遭遇的贸易壁垒报告，以便政府有针对性地采取保护性、支持性措施。该协会还在世界各地招募人员，协助其发现各国和各行业对美国影视的盗版行为。由此可见，美国电影协会是好莱坞电影业的有力保护者。

美国影院业主协会成立于1965年，最初由美国的几家大型商业影院合并而成，目前是全球最大的电影放映业组织，总部位于华盛顿。该协会的成员包括大型电影院线及众多的独立影院业主，迄今已拥有美国全部50个州的超过29000块电影银幕，以及遍布在世界上50个国家的其他影院。该协会不仅是美国影院业主的联合体，也是全球极具影响力的影院业主组织，其发布的观点在国际上具有较强的代表性，对全球影院的发展具有重要影响[24]。

1.2.2　电影产业国内政策

1．电影发展促进意见

1）《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》

2010年1月，国务院办公厅发布了《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》，要求大力推动我国电影产业跨越式发展，实现由电影大国向电影强国的历史性转变。

指导意见明确了促进电影产业繁荣发展的总体要求、基本原则、发展目标和主要措施，其突出亮点就是对进一步深化电影体制机制改革、加快推进电影产业的繁荣发展具有很强的指导意义。

一是明确了坚持“二为”方向和“双百”方针，弘扬社会主义核心价值体系，走中国特色电影产业发展道路，以丰富产品和加快产业发展为主题，以改革创新为动力，以数字化技术为支撑，以现代化基础设施为依托，以科学管理为保障，以满足人民群众日益增长的精神文化需求为出发点和落脚点，大力推动我国电影产业跨越式发展，实现由电影大国向电影强国的历史性转变的总体要求。

二是强调了促进电影产业繁荣发展要始终坚持的4个基本原则，即：坚持正确方向、科学发展；坚持以人为本、服务大众；坚持市场运作、政府推动；坚持重点突破、整体推进。

三是确立了电影产业繁荣发展的七个总体目标，具体为：①形成若干个主业突出、品牌名优、实力雄厚、竞争力强的大型骨干电影企业；②电影数字化技术装备水平和电影制作加工质量大幅提高，电影数字化转换、修护、存储、传输、放映，动画软件开发等取得重大进展；③电影数字化发行放映网络日益完善，基本实现全国地级市、县级市和有条件县城的数字影院覆盖；④电影质量大幅提高、产量稳步增长，形成多类型、多品种、多样化的创作生产格局；⑤电影经济总量年均增长速度达到20%以上，同时带动相关产业发展，衍生产业链条明显加长，综合效益显著增长；⑥农村和学校数字电影院线建设加强，农村电影放映条件根本改善，每个行政村每月放映一场电影，每个学期为中小学生放映两场爱国主义教育影片；⑦培育出有国际竞争力和影响力的电影国际传播企业，适应国际市场需求的国产影片不断涌现。

四是针对繁荣发展中国电影产业的突出问题，提出了10项重点措施，包括大力繁荣创作生产、积极培育新型企业、继续扩大院线经营规模、大力支持城镇数字影院建设、鼓励加大投融资政策支持、积极推动科技创新、全面加强公共服务、努力增强国际影响力、不断完善监管体系和大力加强专业人才队伍建设[25]。

2）《关于支持电影发展若干经济政策的通知》

2014年6月，财政部、国家发改委等七部门联合发布了《关于支持电影发展若干经济政策的通知》，开启了国家多部委联合扶持电影产业的先河。

通知明确了8项政策：

（1）加强电影事业发展专项资金的管理；

（2）加大电影精品专项资金的支持力度；

（3）通过文化产业发展专项资金重点支持电影产业发展；

（4）对电影产业实行税收优惠政策；

（5）实施中西部地区县级城市影院建设资金补贴政策；

（6）加强和完善电影发行放映的公共服务和监管体系建设；

（7）对电影产业实行金融支持政策；

（8）实行支持影院建设的差别化用地政策。

政策覆盖了电影产业从制片、发行到影院投资的各个层面，指出了电影产业与科技金融产业融合发展的未来路径。政策发布后，中国电影不断刷新票房纪录，在全球电影增长放缓的背景下，以令世人瞩目的速度高速增长。2014年以来，相关政策落在实处，各地还加快制定完善配套政策措施，使电影活力进一步释放[26]。

一是专项资金使用取得实效。2014年中央财政共计安排电影精品专项资金支出2.9亿元，资助故事影片、儿童题材影片、农村题材影片、科教影片、纪录影片及动画影片等共计217部，使得市场活力得到进一步激发，公益服务质量和水平得到提升。

此外，“推动电影产业发展”被纳入了2014年文化产业发展专项资金重大项目管理，重点支持高新技术在电影制作中的应用、电影企业“走出去”、重要电影工业园区和高科技核心基地建设、具有较强市场竞争力的重点影片、重点专业性电影网站建设等方面。该项目当年安排资金1.94亿元，支持项目25个，取得了良好效果。

2015年上半年，电影事业发展专项资金对中西部地区新建（改扩建）的县城数字影院采取“先建后补”的优惠政策，对全国24个省700多家县城数字影院资助4.44亿元；对国务院扶贫办确定的“集中连片特殊困难地区”和“贫困县”采取“先补后建”的政策，资助3.34亿元。

二是电影公共服务和监管体系建设加强。2014年中影农村放映服务平台完成了符合国标标准的软件升级，并通过电影质检所检测，实现了多层次、全方位的管理。该平台覆盖了约20个省区市、近90条院线的1万余台设备。同时，数字电影流动放映数据回传系统，从远程放映监察升级为系统主动监控。

三是影视传媒企业构成资本市场重要板块。2014年以来，海润影视、完美影视、万达院线、印纪传媒、唐德影视等企业分别采取借壳或IPO等形式完成上市；中影股份、上影股份、金逸院线也纷纷加快上市步伐；加上之前早已上市的华谊兄弟、华策影视、光线传媒等，影视传媒类企业已构成资本市场的重要板块。中影国际基金、上影复星文化产业投资基金、长影影视创作“摇篮基金”等一批电影专业机构投资者成立，电影完片担保业务正式起步[27]。

2．电影专项资金管理

2015年9月，财政部、国家新闻出版广电总局发布《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》规定，办理工商注册登记的经营性电影放映单位，应当按其电影票房收入的5%缴纳电影专项资金。2015年缴纳的电影专项资金将达20亿元，通过专项资金重点支持电影产业发展，并对电影产业实行税收、金融等扶持措施，将进一步推动中国电影产业的快速发展。

办法旨在规范国家电影事业发展专项资金征收使用管理，支持电影事业发展。电影专项资金按照4:6比例分别缴入中央和省级国库。任何单位和个人均不得擅自减免或缓征电影专项资金，不得自行改变电影专项资金的征收对象、范围和标准。

电影专项资金使用范围包括，资助影院建设和设备更新改造，资助重点制片基地建设发展，奖励优秀国产影片制作、发行和放映，全国电影票务综合信息管理系统建设和维护，经财政部或省级财政部门批准用于电影事业发展的其他支出。

近年来多项电影产业政策中都明确将专项资金安排重点加大对电影产业的支持，对相关影业股发展形成中长期利好[28]。

3．电影产业促进法

2016年11月7日，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国电影产业促进法》。《电影产业促进法》从电影创作、摄制，电影发行、放映，电影产业支持、保障以及法律责任等方面作了详细规定，为电影产业的规范有序发展提供了有力的法律依据和保障。

《电影产业促进法》通过制定《电影产业促进法》，把很多已经推行的改革举措写进法律。第一是减少审批项目、降低准入门槛，《电影产业促进法》未新设行政审批项目，同时还取消了电影制片单位审批、《摄制电影片许可证（单片）》审批等行政审批项目、下放了电影片审查等多项行政审批项目；第二是简化审批程序、规范审查标准，并进一步规范了电影审查标准的制定和公开程序；第三是坚持放管结合，加强后续监管。在简政放权的同时，《电影产业促进法》也注重加强事中、事后监管力度，进而规范市场秩序，形成统一开放、公平竞争的电影市场环境[29]。