1.3 国土空间整治与生态修复

1.3.1 国土空间整治与生态修复的发展

1.3.1.1 国土空间整治与生态修复的历史发展

我国的国土整治最早是从土地开发整理开始的，从《土地管理法》颁布以来，主要经历了从目标较为单一的土地开发、土地整理、土地复垦，演变到目标较为综合的基本农田整理、城乡建设用地增减挂钩等多种功能于一体的土地整治。2018年，随着自然资源部的成立，土地整治走向山水林田湖草所有国土空间的整治。而国内生态修复的内容和对象以污染水体、污染土壤、植被恢复、矿山修复为主，传统的环境污染治理、国土整治等都融入了生态修复的内容。我国的生态修复工作主要经历了从小规模单要素生态修复，到区域性大规模单要素生态修复，再到“生态修复、城市修补”（城市双修）多要素生态修复，2018年国家机构改革以来，生态修复走向山水林田湖草生命共同体修复等全要素系统修复。

2018年，国土空间整治、生态修复统一归为新成立的自然资源部国土空间生态修复司管理，强调统筹全域国土空间和全要素自然资源整治和修复，核心是修复国土空间功能、提升国土空间质量、提高国土空间利用效率，最终促进国土空间有序开发。但目前仍存在一些问题：一是整治修复的范围未覆盖全域国土空间。以往的国土整治范围以农业空间为主，聚焦农用地整治；生态修复以生态空间为主，聚焦生态环境的修复治理。整治和修复的部分工作虽然会涉及城镇空间，但未完全覆盖全域国土空间。二是整治修复对象仍以单一要素为主。以往的国土空间整治聚焦土地的整治，虽然部分工作会涉及水域、湖泊、矿山等，但未覆盖山水林田湖草全要素自然资源；生态修复聚焦生态环境的修复，但也未完全覆盖全要素自然资源。三是整治修复手段仍以工程措施为主，虽然部分工作会涉及其他非工程措施，但未涵盖生物、自然、人文等综合治理手段，无法体现生态文明建设关于“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针（尹向东等，2020）。

1.3.1.2 国土空间整治与生态修复的相互支撑关系

首先，生态修复是国土空间整治的关键目标之一。国土空间整治的内容、手段、范围不断拓展，在不断提升国土资源利用效率和质量的同时，必然会对生态系统产生相应的影响，国土资源的可持续利用需要建立在生态系统完善的基础上，因此，国土空间整治必须将生态系统的改善作为关键目标之一，是“生态系统”和“山水林田湖草”生命共同体内在逻辑的统一。

其次，国土空间整治是生态修复的主要方法之一。生态修复的实现必须依靠国土空间整治的技术方法、工程手段和综合效益补偿，通过整治活动提升生态修复的效率，提升生态系统的服务与功能，提供生态产品，发挥生态价值（张侃等，2019）。

1.3.1.3 国土空间整治与生态修复的特征

(1)对象、目标的综合化

结合国土空间整治的主要内涵，其工作对象应重点着力于人居环境（城市存量空间、城市战略性空间）、特色文化空间、重要农产品生产空间、重要生态功能区等具有潜在价值的国土空间；生态修复则重点着力于生态重点及优先地区，特别是国家禁止开发区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的保护与修复。城乡的国土价值和人居环境与自然生态系统密不可分，两者在山水林田湖草共同体等理念的指引下，呈现综合化的交织状态。同时，目标也更加综合，需要系统地构建起多目标、多手段的整治和修复格局，针对粮食安全、产业发展、人口脱贫、历史保护、人居品质与生态保护修复进行综合考虑与设计。

(2)方法、手段的多元化

新的形势要求国土空间整治与生态修复工作由原有的工程性手段向多元化手段转型。工程性的手段主要面向结果，以点状为主，需要大量的政府资金投入。新的实施途径转型为规划手段、工程手段、管理手段相结合的方式，由政府主导转型向“政府引导+市场主导”的方式转变。其中，规划手段主要是发布导向性规划和计划，配合激励性政策，提升社会共识，拓展参与途径；管理手段主要包括指标考核、工程监督管理、典型推广等；最后是采用工程手段解决具体问题。不同层级国土空间规划对国土空间整治的管控要求如图1.3所示。

图1.3 不同层级国土空间规划对国土空间整治的管控要求