第二节 我国住房保障制度的历史沿革

住房保障制度旨在解决住房市场化所带来的社会问题，既属于社会保障制度，也是整个国家住房制度的重要组成部分。通过梳理不同时期国家层面颁布的住房保障领域的关键政策和文件，作者发现我国住房保障制度与我国城镇住房制度的发展轨迹密切相关，且深受不同时期经济发展状况、居民住房水平、房屋价格、城镇化建设水平等因素的影响。从历史的角度看，我国住房保障制度的发展与住房制度的发展不可分割，因此有必要将我国的住房保障制度放在整个住房制度改革进程中予以观察。换言之，要认清我国当前的住房保障制度，就必须系统回顾我国改革开放以来的住房制度发展史。

一、我国住房保障制度的发展脉络

如图1-3所示，结合我国住房制度改革进程在不同阶段的特点，可以将我国住房保障制度划分为五个阶段。其中，第一阶段(1978—1998)为住房制度市场化改革探索时期，前期(1978—1994)尚未提出住房保障制度，后期(1994—1998)初步提出国家安居工程和经济适用住房制度。第二阶段(1998—2003)为市场化住房制度初步建立时期，同时住房保障制度初具雏形，形成经济适用住房和廉租住房并存的格局。此外，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 (国发〔1998〕23号文)提出经济适用住房是我国住房供应体系的主体，并同时肩负着促进住房制度改革、拉动经济增长的历史使命。1 第三阶段(2003—2007)中住房市场化改革的副作用逐渐显现，房价过快增长引发民众不满，保障性住房建设严重滞后甚至背离制度目的，加剧社会矛盾。2 为此，国家一方面承认商品住房而非经济适用住房，才是住房市场的中坚力量;另一方面启动住房市场宏观调控，接连出台多项政策，以期通过各种经济管制措施使房地产价格回归到社会可接受程度，同时将廉租住房作为住房保障的核心，并推广有助于平抑房价的限价商品住房制度。第四阶段(2007—2015)住房市场宏观调控常态化，保障性安居工程正式启动，住房保障制度进入大规模发展和密集创新时期。住房保障制度在保障住房权之外，还被赋予拉动经济增长、稳定房价、吸引人才等多元目的。第五阶段(2015年至今)是租购并举住房制度构建时期，不仅整个住房制度开始强调“房住不炒”“租购并举”、建设“住房长期租赁市场”，住房保障领域也在共有产权住房之外，强调发展租赁型保障性住房，中低收入群体和新市民的租房保障需求分别通过公租房与保障性租赁住房实现。

(一) 住房制度市场化改革探索时期：提出住房保障制度(1978—1998)

胡川宁在其2016年的著作中将我国住房制度发展历史划分为探索时期(1978—1988) 、建立时期(1988—1998)和发展完善时期(1998—2016) 。3 作者在上述划分的基础上，结合住房保障制度沿革，将我国住房制度改革探索时期延展至1998年。

我国住房制度市场化改革探索时期可以细分为两个阶段，前期是自1978年实行改革开放政策至1994 年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》 (国发〔1994〕43号)发布前，后期为国发〔1994〕43号文发布至1998 年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布前。在后一阶段，明确提出要发展国家安居工程和经济适用住房制度。

1978年4月，中共中央在第三次全国城市工作会议后印发的《关于加强城市建设工作的意见》中，“初步认识到全国城市住房不足问题的严重性” 。4 随后，《关于加快城市住宅建设的报告》 (国发〔1978〕222号)详细披露了我国当时异常严峻的住房问题。 1978年后，国家开始以减轻国家负担和扩大住宅供给为目的的改革探索，颁布《关于重申制止降低公有住宅租金标准的通知》 (〔1979〕城发房字17 号，已失效) (强调以租养房) 、《关于自筹资金建设职工住房的通知》 (要求企业和地方有计划地增建职工宿舍) 、《关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法》 (国发〔1980〕61号，已失效)(鼓励和支持华侨、归侨、侨眷用侨汇购买和建设住宅)、国家建设总局《关于认真做好住房分配工作的通知》(禁止以权谋私，完善公房制度) 。从1980年5月的《关于加强住宅建设工作的意见》 (建发办字〔1980〕219号)中，可以看出西安、南宁、柳州、桂林等城市已经开展住宅出售和组织私人建房试点工作。到1988年，“我国住房体制改革进入大规模探索改革方向和出路的时代”。5

1988年2月，国务院发布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》 (国发〔1988〕11号) ，首次明确指出我国住房体制改革的目标是住房商品化，并且明确了住房制度改革的主要内容和主要步骤，提出住房体制改革的若干具体政策，如合理调整公房租金、建立住房基金、积极推进公房出售、试点住房储蓄银行和对住房建设、经营在税收政策上给予优惠。从住房保障制度的角度，该文件实际上成为诸多间接保障制度的发展起点。但该文件存在“重销售、轻租赁的住房建设思路”6，并未从根本上扭转住房紧张的事实。 1991年颁布的国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》 (国发〔1991〕30号，已失效)和《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》 (国办发〔1991〕73 号) ，只对国发〔1988〕11号文略加修正和完善，总体上保留了国发〔1988〕11 号文的政策。

1993年11月，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式确立社会主义市场经济体制，住房体制改革进入新阶段。1994年7月，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》标志着我国社会主义住房市场经济体制的基本确立，也标志着我国住房保障制度的正式起步。该文件首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品住房供应体系。同年，建设部发布《1994 年实施“安居工程”意见》 (建房〔1994〕第327号) ，首次提出实施“安居工程”建设平价住宅，以建设成本价向城市中低收入的住房困难户出售，重点解决城市居民及国有大中型企业职工的住房困难问题，改善居民的住房条件。安居工程除解决住房困难家庭住房问题所体现的保障属性之外，其主要意义在于加快住房商品化和社会化进程，推动城镇住房制度改革。7 为落实国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部联合颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》(建房〔1994〕761号)，对经济适用住房的定义、建设原则、资金和土地的供应等方面作出了较为具体的规定。

1995年2月，国务院办公厅发布《关于转发国务院住房制度改革领导小组〈国家安居工程实施方案〉的通知》 (国办发〔1995〕6号，已失效) ，该方案明确指出实施国家安居工程的目的就是结合城镇住房制度改革，调动各方面的积极性，加快城镇住房商品化和社会化进程，并为城镇住房制度改革提供政策示范;同时，该方案还对国家安居工程的建设规模、资金来源与运用以及出售和管理等作出了详细的规定。同年3 月，建设部《实施国家安居工程的意见》 (建房〔1995〕第110号)要求将国家安居工程纳入当地经济适用住房计划和住宅建设计划、住宅发展规划，并和住房解困解危工作结合起来。

这一时期，住房制度市场化改革处于探索阶段，其目的在于变革住房分配制度，即由原来的福利分房制度向建立住房市场制度转变，以解决住房严重短缺问题。在进行住房市场化改革的同时，政府已经认识到单纯的市场化不能解决全民住房问题，必须建立相应的住房保障制度。

同时，这一时期的住房保障制度刚刚起步，呈现出如下特点：第一，住房保障对象较为笼统，只规定了保障对象是中低收入家庭，但没有对收入标准作出明确的限定，范围宽泛而不具有针对性;第二，住房保障形式较为单一，国家安居工程住房和经济适用住房是此时期的主要保障形式;第三，由于住房制度改革由计划向市场转轨中存在的不确定性以及国企改革中大量工人失业下岗带来的社会稳定压力，具有保障性质的经济适用住房相较于商品住房在住房供应体系占据更重要的地位;第四，经济适用住房和国家安居工程与住房改革密切相关——此时期经济适用住房和国家安居工程最主要的政策目标是加快城镇住房商品化和社会化进程，拉动经济增长。

(二) 市场化住房制度初步建立时期：住房保障制度初具雏形(1998—2003)

国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出建立经济适用住房和商品住房两层次供应体系后，我国商品住房建设速度加快。在实物分配与货币购买同时存在的变轨时期，居民购买商品住房积极性不高，出现了严重的商品住房空置情况，全国商品住房积压空置规模从1994年度的3289万平方米上升至1998年的8800万平方米。8 因商品住房积压而产生的银行坏账阻碍了部分区域的经济发展，加之1997年亚洲金融危机对中国经济的冲击，政府继续把深化城镇住房制度改革作为摆脱经济困境的手段之一。国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》就充分体现了这一思路。该文件明确当年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，并提出加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。在住房保障制度方面，该文件提出要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这一时期，“最低收入家庭”和“高收入者家庭”分别占城市居民家庭总数的10%上下，“中、低收入家庭”占到居民人数的80% 。9

为落实国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》关于建设保障房供应体系的目标，1999 年5 月，建设部发布《城镇廉租住房管理办法》 (建设部令〔1999〕70 号，已失效) ，对廉租住房的性质、保障对象等作出具体规定。 2000年9月，建设部发布《关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知》 (建住房〔2000〕196 号，已失效)，再次强调了大力发展经济适用住房的重大意义，并要求地方政府根据各地房价和中低收入家庭的支付能力，合理确定本地区经济适用房在整个住房建设中的比例，更好地解决中低收入家庭的住房问题。

这一时期，随着政府在经济适用住房建设上投入的不断增加，经济适用住房新开工房屋面积从1997年的1720. 57万平方米增长到2003年的5330. 58万平方米10，年均增长率近18% 。但经济适用住宅在整个住宅供应体系中的比例却经历了先增长后下降的过程，经济适用住房新开工房屋面积占住宅新开工面积的比例从1997年的15. 65%上升至2000年的21. 77%后又下降为2003年的12. 16% 。11 可以说，虽然经济适用住房的建设面积逐年增长，但政府期待大部分居民通过经济适用住房满足住房需求的政策目标却并未实现，恰恰相反，在与商品住房的竞争中，产权受限的经济适用住房并不占优势。12

这一时期，住房实物分配制度逐渐取消，住房市场化供应机制初步建立，住房保障制度初具雏形，总体呈现如下特点：第一，在住房保障对象上充分考虑不同收入的住房困难家庭，首次将既无力购买或租赁商品住房，又无力购买经济适用住房的城镇最低收入家庭(具有城市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭)纳入住房保障范围。13第二，在住房保障形式上首次提出建设廉租住房制度，在产权型保障之外增加租赁型保障形式，共同构建起租赁型和产权型相结合的多层次城镇保障住房供应体系。第三，只租不售的廉租住房制度的建立标志着我国住房保障制度的“保障”属性更为凸显，但此时的以经济适用住房为主、以廉租住房为辅的保障房供应体系在“保障”之外还被赋予拉动经济增长、推动城镇住房制度改革的政策目标。

(三) 住房市场启动宏观调控时期：住房保障不足的弊端显露(2003—2007)

国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》颁布五年后，我国城镇住房制度改革取得重大进展。随着房地产业高速发展，住房供应结构发生重大改变，购买或租赁普通商品住房逐渐成为解决多数家庭住房需求的重要途径。 2003年国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》 (国发〔2003〕18 号)在明确房地产业成为国民经济的支柱产业的同时，提出要调整住房供应结构，将国发〔1998〕23 号文“以经济适用住房为主的住房供应体系”向“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”转变，并首次将经济适用住房明确定性为具有保障性质的政策性商品住房;同时还提出建立和完善以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅的廉租住房制度，以强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。此后，国务院及各部委相继出台了有关住房保障的各种规定。 2003年12月31日《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》 (建设部等令第120号，已失效)公布，明确了建立和完善城镇廉租住房制度，具体规定了廉租住房的资金来源、房屋来源及申请条件、程序等问题，同时宣布废止1999年《城镇廉租住房管理办法》 。

2004年《经济适用住房管理办法》 (建住房〔2004〕77 号，已失效)颁布，在1994年的管理办法的基础上深化完善了经济适用住房制度。 2005年，发改委、建设部联合颁布《城镇廉租住房租金管理办法》(发改价格〔2005〕405号，已失效) ;同年，建设部、民政部联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》 (建住房〔2005〕122号) ，对申请条件、审核方法、租赁手续及惩罚机制均作出了明确的规定。

由于这一时期部分城市房价上涨过快，具有分化住房市场旺盛需求作用的保障性住房建设逐渐成为政府控制房价、缓解投资过热的调控手段之一。 2005年国务院办公厅转发建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》 (国办发〔2005〕26 号)就要求通过加强经济适用住房建设和完善廉租住房制度，努力实现商品住房供求基本平衡，切实稳定住房价格，促进房地产业的健康发展。 2006年，《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见的通知》 (国办发〔2006〕37 号)更是明确，为加快城镇廉租住房制度建设和规范发展经济适用住房来调整住房供应结构、稳定住房价格，尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006 年年底前建立，且各地都要安排一定规模的廉租住房开工建设。同时，国办发〔2006〕37号文还提出了限套型、限房价的“限价商品住房”政策。 2007年，建设部等九部委颁布《廉租住房保障办法》(建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土部、人民银行、国家税务总局、国家统计局令〔2007〕162号) ，将廉租住房保障对象由城镇最低收入家庭调整为低收入住房困难家庭。

但实践中，经济适用住房和廉租住房建设严重滞后，无法满足住房保障需求。在经济适用住房的建设上，经济适用住房新开工面积从2003年的5330. 58万平方米下降到2006年的4379. 03万平方米;而同期的全国新开工住宅面积从43853. 88万平方米稳步增长到64403. 80 万平方米。在廉租住房的建设上，截至2006年年底，287个地级以上城市中，虽然有283个城市建立了廉租住房制度，已开工建设和收购廉租住房5. 3万套，总建筑面积为293. 68万平方米，但其占同期全国施工房屋总面积比重仅为0. 15% 。

这一时期，由于国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出“大多数家庭购买或租赁商品房”，保障房供给进入停滞期。随着住房商品市场的建立，经济适用住房不再承担推动城镇住房制度改革的任务，开始逐渐回归其“保障”属性，着力于帮助住房困难家庭获得产权型的住房保障，实现“居者有其屋”的目标。同时，由于房价不断攀高，低收入家庭亦负担不起产权型的经济适用住房，租赁型的廉租住房逐渐成为政府解决低收入家庭住房困难的政策重心。此外，为了遏制房价的快速上涨，合理平衡居民的可负担能力和房价水平，廉租住房和经济适用住房被赋予了稳定房价的功能。同时政府开始干预住房商品市场，以“限价商品住房”为代表的政府调控手段不断出台。在住房保障对象方面，廉租住房和经济适用住房的保障对象被明确为低收入住房困难家庭，不再是以前的最低收入家庭和中低收入家庭，中等收入群体的住房问题主要由限价商品住房承担。

(四) 住房市场调控常态化时期：住房保障制度密集创新(2007—2015)

在住房市场蓬勃发展，房地产行业带动经济快速增长的同时，部分城市房地产投资过热以及房价飙升的问题凸显。房价高企导致居民住房可支付能力下降，相应的，住房保障需求就越大。14 为解决城市居民住房问题，改善群众居住条件，国务院于2007年出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》 (国发〔2007〕24号) ，标志着我国的保障性住房建设迈入快速发展的新阶段。该意见要求加快建立以廉租住房为重点、包括经济适用住房在内的多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，并提出逐步改善包括棚户区困难住户、城市农民工在内的其他住房困难群体的居住条件。 2008 年，美国次贷危机传导至国际，成为国际性金融危机15，我国经济增速回落，出口出现负增长。为减轻国际金融危机对我国经济带来的负面影响，政府开始通过扩大内需刺激经济增长，以棚户区改造为重点的保障性安居工程建设成为扩大内需的重要手段。16 2008年12月，国务院办公厅颁布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》 (国办发〔2008〕131 号) ，该意见在要求继续加大廉租住房建设和经济适用住房建设之外，明确指出要解决林区、垦区、煤矿等棚户区住房困难家庭的住房问题，并首次提出要积极推进农村危房改造。

2009年3月，国务院在《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》 (国发〔2009〕13 号)中强调：“加快落实和完善促进保障性住房投资建设的政策措施……积极发展公共租赁住房，加快发展二手房市场和住房租赁市场。”建设部亦于2010年发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》 (建保〔2010〕87 号) ，明确了公共租赁住房的建设原则、保障对象、租金水平、房源筹集、政策支持等多个方面的内容，翻开了我国集中建设公共租赁住房的新篇章。其后，国务院和相关部委相继出台一系列文件促进公共租赁住房发展，并于2013年将各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称公共租赁住房。17

2010年国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》 (国发〔2010〕10号)颁布，要求加快保障性安居工程建设，以切实稳定房价和解决城镇居民住房问题，并下达2010年建设保障性住房300万套和各类棚户区改造住房280万套的工作任务。这是中央政府在1995 年将安居工程并入经济适用住房后再次提及安居工程概念，但此次更突显其保障属性。保障性安居工程首先以改善居民的居住条件为目标，切实解决低收入家庭住房困难问题;与此同时，保障性安居工程又与保障性住房有所不同，前者中的棚户区改造在保障之外更多地承担促进住房消费和投资，实现保增长、扩内需、惠民生的任务18，这也是政府在推进棚户区改造时并不以居民收入为考量依据的原因所在。 2013年国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》 (国发〔2013〕25号)颁布，将棚户区改造列为重大的民生工程和发展工程，并确定了2013年至2017年改造各类棚户区1000万户的目标。此后，针对棚户区改造中的规划布局不合理、配套建设跟不上、项目前期工作慢等问题，2014年国务院办公厅《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》 (国办发〔2014〕36 号)和2015 年国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》 (国发〔2015〕37号)相继颁布，在规划布局、项目前期工作、质量安全管理、配套建设和各项支持政策上予以明确规定，并确定了2015—2017年改造各类棚户区住房1800万套、农村危房1060万套的目标。

这一时期，为应对房价上涨过快，保障性住房建设重启，后为应对国际金融危机，更是扩大了保障性住房的建设规模。住房保障制度在经济适用住房和廉租住房之外，发展出其他形式。就狭义的住房保障而言，政府着眼于解决低收入家庭的住房可负担问题，将城市“夹心层”人群、城市非户籍人群纳入住房保障范围，更加注重租赁型住房保障，大力建设以公共租赁住房为主的保障性住房，形成了廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和商品住房四层次住房供应体系。就广义住房保障而言，为改善棚户区居民的住房条件，政府开始大力建设以棚户区改造为重点的保障性安居工程。保障性安居工程已经不再局限于狭义住房保障所彰显的住房救济特质，其更关注居民住房条件的改善提升，还兼具促进住房消费和投资，实现保增长、扩内需、惠民生以及推进城镇化进程并缓解城市内部二元矛盾的任务。同时，这一阶段保障性住房建设和保障性安居工程建设成果显著，截至2014年年底，我国已累计开工新建实物公共租赁住房910 万套19，全国共改造各类棚户区住房2080 万套、农村危房1565万户。20

(五) 租购并举住房制度构建时期：住房保障制度发展完善(2015年至今)

我国经济增长速度从 2010 年的 10. 3% 逐年下降至 2015 年的6. 9%21，经济增速放缓，经济结构面临深层次调整，住房领域亦面临结构性供给侧改革。面对重“产权”而轻“租赁”导致的住房供应结构性失调，大力发展住房租赁市场、调整住房供应的租售结构成为住房市场改革的方向。22 2015年12月召开的中央经济工作会议提出，要深化住房制度改革，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，发展住房租赁市场。23 2017年，中国共产党第十九次全国代表大会的报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。 “租购并举”政策扭转了我国房地产市场长期以来“重售轻租”的现状。

住房制度的这一变化也影响了住房保障制度的发展。 2016 年2 月国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》 (国发〔2016〕8 号)提出，建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，住房保障的形式逐步由实物与租赁补贴相结合的方式向租赁补贴为主的方式转变。国发〔2016〕8号文标志着我国住房保障政策的逻辑逐步从供给端提供实物保障，向需求端提供货币补贴以提高住户的住房可承担能力转变。

为落实国务院的指导精神，2016年5月，国务院办公厅出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》 (国办发〔2016〕39号) ，强调要健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系，基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系，支持公共租赁住房保障对象利用租赁补贴在市场中租房。 2017 年4 月，住建部发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》 (建房〔2017〕80号) ，进一步强调要转变公共租赁住房保障方式，实行实物保障与租赁补贴并举，推进公共租赁住房货币化。该文件同时指出，超大、特大城市和其他住房供求矛盾突出的热点城市，要增加公共租赁住房、共有产权房供应，扩大公共租赁住房保障范围，多渠道解决中低收入家庭、新就业职工和稳定就业的外来务工人员的住房问题。 2017 年8 月，《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》 (国土资发〔2017〕100号)颁布，确定了13个城市开始实施利用集体建设用地建设租赁住房的试点工作，以增加租赁住房供应，缓解供需矛盾。同年9月，住建部发布《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》 (建保〔2017〕210 号) ，指出发展共有产权住房，是加快推进住房保障和供应体系建设的重要内容，决定在北京上海两地开展共有产权住房试点。 2019年1月11日，《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》(自然资办函〔2019〕57号)确立了第二批5个试点城市，以解决租赁住房供需不匹配的矛盾。 2019年5月7日，《关于进一步规范发展公租房的意见》 (建保〔2019〕55号)首次提出住房保障在解决群众住房问题中发挥“补位”作用，明确城镇住房保障体系主要由配租型的公租房和配售型的共有产权住房构成，并区分低保、低收入住房困难家庭，城镇中等偏下收入住房困难家庭，新就业无房职工和城镇稳定就业外来务工人员等群体的保障力度。24 此外，棚改安居工程仍是该阶段解决群众住房困难的重要途径，棚改工作取得显著成绩，共有8000多万住房困难群众“出棚进楼” ，2017年全国各类棚户区改造开工609万套25，并确定实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。26 另外，2019年8月22日财政部和住建部联合发布《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》 [财综〔2019〕31号，已失效，2022年2月7日财政部和住建部发布《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》 (财综〔2022〕37号)]，将老旧小区改造纳入保障性安居工程，安排中央补助资金支持;2020年7月20日国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》 (国办发〔2020〕23 号)进一步提出城镇老旧小区改造要按照“保基本”的原则，重点支持基础类改造内容。 2021年6月24日，国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》 (国办发〔2021〕22号)发布，要求以保障性租赁住房制度解决新市民、青年人等群体的租赁住房供给，其与公租房、共有产权房成为目前实物住房保障的主体内容，并与老旧小区改造、棚户区改造共同形成“三房两改”的住房保障体系。272021年中央经济工作会议再次重申“房子是用来住的、不是用来炒”的正确定位，要求“坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”。28

这一时期，构建租售并举的住房市场成为住房政策的重心，在大力构建住房租赁市场的背景下，政府在住房保障领域亦更加注重租赁型住房保障(实物保障和租赁补贴)在解决低收入住房困难家庭住房问题中的作用。同时，租赁型住房保障在供给上从一元的公租房制度逐步实现狭义与广义的住房保障手段的区分，公租房重点面向中低收入住房困难家庭，城市发展建设过程中新市民、青年人群的现实租住需求则通过保障性租赁住房制度实现。在经济适用住房所代表的产权型保障形式之外，北京上海等地开始探索建立兼有“商品属性”与“保障属性”的共有产权住房，市场和保障之间的界限逐渐模糊。

二、对我国住房保障制度发展历史的评析

通过梳理我国住房制度和住房保障制度的历史，可以发现我国住房保障制度存在如下特点：

(一) 住房保障相关概念一直处于发展之中

我国至今没有统一的住房保障概念，不同时期颁布的政策文件采用多种与住房保障相关的概念，如国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》首次提出“经济适用住房” ，《国家安居工程实施方案》又提出建设“国家安居工程”，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》提出“保障性住房”，国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》提出“保障性安居工程”，国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》提出“住房保障”和“政策性住房建设”等。此外，还存在诸如“住房保障”与“住房救助”的内涵外延没有清晰界定，“保障性住房”与“保障性安居工程”的形式不统一且存在混用等情况。29

这些概念在使用时并无清晰界定的内涵与外延。国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》将廉租住房建设、棚户区改造和经济适用住房建设归类为“加大保障性住房建设力度”，表明棚户区改造、廉租住房建设和经济适用住房建设是保障性住房建设的下位概念和具体实现形式。国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》却将“建设保障性住房”和“棚户区改造”作为“加快保障性安居工程建设”的下位概念和实现形式使用，表明“保障性住房”并不包括“棚户区改造”，这与国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》将“棚户区改造”作为“保障性住房建设”的一种实现形式的提法相冲突。直到最近的“三房两改”表述，把公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房以及棚户区、老旧小区改造作为住房保障的主要形式。

作者认为，住房保障的相关概念在理论上比较模糊，在不同阶段存在不同的提法，可能原因如下：

其一，市场经济下住房市场化制度改革是对计划经济时期福利分房制度的调整，“摸着石头过河”的制度实践往往意味着政策实施效果的不确定性，而住房保障制度的发展正是与住房市场化改革所带来的住房问题密切相关。在经济快速发展和社会剧烈变革的时期，不同的住房问题层出不穷，僵硬的住房保障政策无法及时“对症下药”以回应不同住房困难群体迫切的住房需求，因而政府能否制定灵活的住房保障政策尤为重要。如城市化过程中的劳动力迁徙所带来的非户籍居民的住房问题就需要政府及时出台政策应对。

其二，政府对住房保障性质的认识不断深化，对受保障人群界定和住房保障形式的认识也在不断变化，“住房保障”概念内涵的模糊化处理和开放式的外延边界赋予了政府更大的政策灵活性，政府可以针对经济发展所带来的不同住房问题而因时因势调整住房保障政策。可以说，不同时期、不同文件所呈现的概念混乱问题，恰恰体现了政府对住房保障的认识不断深化，如对住房保障的认识从“居者有其屋”向“住有所居”的认识变化，就是一个例证。“房住不炒”概念的提出，更是体现了党和政府对住房本质的深刻思考。

(二) 我国住房保障制度呈现多层次、多样化的特点

目前，我国住房保障制度不仅包括狭义的救助性住房保障，而且包括广义的非救助性住房保障，保障范围越来越大，保障方式越来越多样化。从国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》 (国发〔1994〕43号)首次提出建设经济适用住房开始，经过二十多年的发展和完善，我国已经构建起包含公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房、共有产权住房在内的多层次住房保障供应体系，保障范围从中低收入家庭逐步覆盖到包括最低收入家庭、中低收入家庭、新就业职工和稳定就业的外来务工人员等不同住房困难群体。相信随着保障性租赁住房这一保障形式的发展，我国的住房保障形式和层次都将更加丰富。根据时任住建部王蒙徽部长的介绍，我国已累计建设各类保障性住房和棚改安置住房8000 多万套，帮助2 亿多困难群众改善住房条件，低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保，中等偏下收入家庭住房条件有效改善。30

我国住房保障制度之所以成为“庞然大物”，一个重要原因是政府赋予了住房保障制度多元的功能。在住房制度市场化改革的不同时期，根据宏观经济形式的变化，在保障住房权之外，住房保障制度被赋予拉动经济增长、稳定房价等多元功能，住房保障制度在住房体系中的角色定位也在不断变化。具体而言：(1) 从1994年到2003 年，住房保障制度(主要指经济适用住房制度)在发挥保障功能之外，还被赋予了推动住房制度改革的功能，某种程度上后一种功能反而成为这一时期住房保障制度的主要功能。 (2) 从2003年至2008 年，住房保障制度不再具有推进房改的功能，开始回归保障属性，但此时为了应对房价快速上涨，开始成为政府调控房价的手段之一，住房保障也具有稳定房价的功能。 (3) 自2008年以来，面对经济疲软、房价高企以及低收入家庭的住房困难等问题，住房保障制度开始兼具保障住房困难群体、拉动经济增长、稳定房价等多种功能。下表总结了1994年住房保障制度提出以来，不同时期涉及住房保障制度的标志性中央文件及其宣示的政策目的：

(三) 住房保障与其他住房供应方式的关系不断变化

住房兼具商品属性和社会属性，解决住房问题既要靠“市场”更好满足购房者的合理住房需求，又要靠“保障”满足群众的基本住房需求。一方面，住房作为一般商品，客观上要求充分发挥市场机制在住房资源配置中的基础性作用，将住房市场化作为解决住房问题的主要方式。31 我国的住房市场化改革便是对住房领域中住房福利分配模式的纠正。另一方面，住房所具有的社会属性使政府清晰地认识到住房市场化改革不能解决所有人的住房需求，必须对住房市场中的市场失灵问题予以干预。

通过梳理住房保障制度的历史沿革，作者发现住房保障制度与住房制度的关系随住房市场的变化而变化，经历了如下三个阶段：

第一，在我国建设住房保障制度之初，住房保障制度和住房制度之间呈现水乳交融、模糊不清的关系。当时，城市人均居住面积仅为7. 8平方米32，城市居民的居住水平普遍较差。当时的政策核心在于推动住房制度改革，建立住房商品市场，以实现住房的有效供给，提高整体的居住水平。在这一阶段，经济适用住房不仅是住房保障制度的主要内容，而且在整个住房供应体系中占据重要地位，中低收入家庭通过购置低于市场价的经济适用住房满足住房需求。可以说，住房保障制度在发挥保障功能之外，还肩负着更重要的实现住房商品化和社会化的任务。

第二，随着住房商品市场的建立和完善，住房供应总量提高，居民住房条件有所改善，商品住房成为居民获得房屋的主要渠道，但由于部分低收入住房困难群体无力购置商品住房，以廉租住房、公租住房和经济适用住房为主的住房保障制度的角色定位逐渐回归到救济住房困难群体的“保障”属性。此时，住房保障制度和其他住房供应方式间的界限划分开始清晰，两者各司其职，在相互配合下共同实现全体人民“住有所居”的目标。

第三，在城镇化不断推进、房价不断攀高之时，居民通过购置或租赁市场商品住房的可负担压力越来越大，此时泾渭分明的住房保障制度和其他住房供应方式都不能很好地满足既不符合住房保障标准又无力获得市场住房的居民的住房需求。为改善居民的住房条件，实现“住有所居”的目标，政府开始推进保障性安居工程、限价商品住房、共有产权住房、保障性租赁住房、集体土地租赁住房的建设，这些住房兼具“市场”和“保障”属性，虽然异于救济型住房保障，但是享受着保障房建设的优惠政策，政府以此尽可能的改善不同群体的住房条件，实现所有居民“住有所居”的目标。

1 “这一时期，经济适用住房制度主要发挥的是引导住房由实物分配向货币化转变的政策性功能，目的是形成社会化的城镇住宅建设和消费的新方式，建立解决城镇居民住房问题的新体制。”建设部课题组：《住房、住房制度改革和房地产市场专题研究》，中国建筑工业出版社2007年版，第115页。本书第二章第一节对经济适用住房的历史沿革作了详细的梳理。

2 建设部、国家计委、国土资源部《关于对经济适用住房建设及管理情况进行综合调研的紧急通知》(建办住房〔2003〕5号)显示，经济适用住房政策推行过程中存在“政策贯彻不佳”“总量不足与有效购买力不足并举”“富人住进经济适用住房现象越演越烈”“监督管理存在漏洞”“部分经济适用住房质量不过关”等五类问题，民众对经济适用住房的质疑声音不断加大。根据建设部《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》 (建住房〔2006〕63 号)，截至2005年年底，全国291个地级市中，仍有13个省级政府未将廉租住房制度建设纳入对市(区)、县政府目标责任制管理，70个地级以上市未建立廉租住房制度。

3 参见胡川宁：《住房保障法律制度研究》，法律出版社2016年版，第45—78页。

4 同上书，第46页。

5 参见胡川宁：《住房保障法律制度研究》，法律出版社2016年版，第52页。

6 同上书，第69页。

7 1994年朱镕基副总理在主持召开研究国家安居工程问题会议的讲话，明确了国家安居工程的主要意义在于推动房改，确定了与住房制度改革相结合的原则，在于其政策性和示范性。参见侯淅珉：《国家安居工程的政策框架及其对房改的意义》，载《北京房地产》1995年第12期，第12—14页。

8 参见冯晶：《亚洲金融危机对我国房地产业发展的启示》，载《经济体制改革》1999年第2期，第27页。

9 参见金俭等：《中国住房保障——制度与法律框架》，中国建筑工业出版社2012年版，第5页。

10 参见《中国统计年鉴2004》中“表6-47按用途分房地产开发企业(单位)新开工房屋面积”，http://www. stats. gov. cn/tjsj/ndsj/yb2004-c/indexch. htm，最后访问日期：2018 年 6 月11日。

11 同上。

12 参见冯长春：《中国经济适用住房政策评析与建议》，载《城市规划》1999 年第8 期，第18—20页。

13 参见朱亚鹏：《中国住房保障政策分析——社会政策视角》，载《公共行政评论》2008年第4期，第96页。

14 参见刘志峰：《保障公民居住权是政府公共服务的重要内容》，http://news. dichan. sina. com. cn/2012/03/28/462775. html，最后访问日期：2018年6月7日。

15 参见楼建波：《金融商法的逻辑：现代金融交易对商法的冲击与改造》，法制出版社2017年版，第383页。

16 参见张道航：《棚户区与棚户区改造问题研究》，载《理论建设》2010年第1期，第12页。

17 国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》 (国办发〔2011〕45号)明确公共租赁住房的建设成为保障性安居工程建设的重点;《公共租赁住房管理办法》 (住建部令〔2012〕第11号)对公共租赁住房的性质、申请和配租程序、使用和退出等内容作出详细规定;住建部、财政部、国家发改委《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》 (建保〔2013〕178号)要求各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称公共租赁住房。

18 国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发〔2010〕10号)。

19 参见《今年保障房建设任务全面完成明年将再开建七百万套》，http://www. gov. cn/xinwen/2014-12/22/content_2794730. htm，最后访问日期：2018年5月19日。

20 国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)。

21 参见国家统计局2010 年至2015 年历年的《国民经济和社会发展统计公报》，http://www. stats. gov. cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/，最后访问日期：2018年6月11日。

22 参见刘寅、朱庄瑞：《新常态下我国房地产市场变化分析与调整思路》，载《现代管理科学》2016年第7期，第73—75页。

23 参见《中央经济工作会议在北京举行》，http://politics. people. com. cn/n1/2015/1222/c1024-27958128. html，最后访问日期：2018年6月11日。

24 住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部、自然资源部《关于进一步规范发展公租房的意见》(建保〔2019〕55号)提出“进一步规范发展公租房，多渠道满足住房困难群众的基本住房需要;进一步规范发展公租房，努力实现本地区低保、低收入住房困难家庭应保尽保，城镇中等偏下收入住房困难家庭在合理的论后期内得到保障，促进解决新就业无房职工和在城镇稳定就业外来务工人员等新市民的住房困难，不断增强困难群众对住房保障的获得感、幸福感和安全感”。

25 《2017 年全国棚户区改造开工 609 万套》，http://www. gov. cn/xinwen/2017-12/20/content_5248849. htm，最后访问日期：2018年5月19日。

26 李克强：《未来3 年再改造各类棚户区1500 万套》，http://www. gov. cn/guowuyuan/2017-05/24/content_5196505. htm，最后访问日期：2018年5月19日。

27 国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》(国办发〔2021〕22号)指出：“近年来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实推进住房保障工作，有效改善了城镇户籍困难群众住房条件，但新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出，需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。”

28 《中央经济工作会议在北京举行习近平李克强作重要讲话》，https：//www. 12371. cn/2021/12/10/ARTI1639136209677195. shtml，最后访问日期：2021年12月21日。

29 国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发〔2010〕4)号中将限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房归纳为保障性住房，将各类棚户区改造、廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房以及农村危房改造归纳为保障性安居工程。

30 参见《国新办举行“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会》，http://www. scio. gov. cn/m/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46680/index. htm，最后访问日期：2021年9月11日。

31 参见周江：《中国住房保障理论、实践和创新研究——供应体系·发展模式·融资支持》，中国经济出版社2018年版，第33页。

32 参见《中国统计年鉴1999》中“表10-26 城乡新建住宅面积和居民居住情况-1994 年数据”，http://www. stats. gov. cn/yearbook/indexC. htm，最后访问日期：2018年6月15日。