第三节 我国住房保障制度发展中的央地互动

地方政府和中央政府在住房保障制度建设中的角色定位和互动，也是我国住房保障制度庞杂的原因。住房制度改革和住房保障制度建设不仅是经济和社会问题，还是一个“与住房利益分配与再分配相关的政治问题，涉及不同阶层、有不同的利益和价值偏好的主体”。1 住房保障政策的实施需要中央和地方政府的共同参与。

在住房领域，我国央地关系的变迁和互动首先出现在住房制度改革领域，具体表现为中央下放权力，鼓励地方政府大胆创新，并吸收、推广地方有益成果。因该模式在住房制度改革上取得的成功，这种央地关系又被移植到住房保障领域。和其在住房制度改革中发挥的重要作用一样，地方政府一开始就在住房保障中负主要责任。但是，地方政府担任重要角色并不意味着其有积极提供住房保障的意愿和动力。

作者发现，随着住房市场的发达和房价快速上涨副作用的出现，中低收入者的住房困难问题愈加显现，社会民众对住房保障的呼声越来越大。中央政府逐渐重视住房保障制度建设，并通过制订层层分解的建设计划和规划，与地方政府签订住房保障目标责任书等方式要求地方大规模建设保障性住房。面对来自中央政府的压力，地方政府开始大规模建设保障性住房。但是如果只建设经济适用住房和廉租住房，地方政府将承受较重的财政压力和土地供应压力，于是在执行中央保障房计划与规划的过程中，各地根据自身的经济实力和社会发展状况，对中央政策方针进行理解和解释，创造出经济适用住房和廉租住房之外的多种保障性住房形式。中央政府对这种创新持默认乃至鼓励的态度，来自中央的鼓励进一步促进地方政府创新。本节将从央地关系变迁的角度理解和分析住房制度市场化改革和住房保障制度演变轨迹。

一、我国住房制度改革和住房保障领域央地互动演变轨迹

我国住房制度改革和住房保障制度建设没有现成路径可供借鉴，当初的决策者在制定住房政策时，策略性地采取了以解决问题为导向的“摸着石头过河”的做法。正因如此，我国住房制度变迁过程存在大量的“路径依赖”现象，其中，住房保障领域的央地互动在某种程度上是对住房制度改革探索中央地关系的依赖和借鉴。具体而言，我国住房保障领域经历了中央搭建住房保障制度框架、地方大规模建设保障性住房以及中央指导下的住房保障制度深化三个时期。

(一) 住房制度改革探索时期的央地关系

本章第二节从住房保障制度在整个住房制度改革中的地位的角度，将我国住房制度改革探索阶段分为前期(1978—1994)和后期(1994—1998)两个时期。本节则从住房制度改革范围出发，将我国住房制度改革探索阶段分为地方试点(1978—1988)和全国推广(1988—1998)两个时期2，并从政策制定和执行的角度分析其中的央地互动关系。

1. 地方试点时期(1978—1988)

这一时期主要是中央政府选择试点城市，确定改革重点，并在积累经验后推广到全国其他主要城市，包括建造成本价销售(1979—1981)、“三三制”售房(1981—1985) ，以及提租、增资、补贴与租售并举(1985—1988)三次政策转变。

早在1979年，建造成本价销售改革就在西安、柳州、梧州和南京等四个城市开始实施。该项改革主要由中央政府负责住房投资，试点地方政府负责住房建设和出售。但由于销售价格过高、出售方案缺乏财政支持以及公房低租金等原因，改革总体效果不佳。

1982年，“三三制”改革在郑州、沙市、常州、四平启动，旨在通过国家、单位提供补贴的形式实现住房商品化，即原则上个人购房只需缴纳购房价款的1/3。尽管国家提供补贴，但由于公房租金低廉，居民购买意愿并不高。

1986年，国务院成立住房改革小组，改革重心转移到租金调整上来。烟台、唐山、蚌埠、常州、江门等五城市成为新的试点城市，进行提租、增资、补贴与租售并举改革尝试。其主要措施是提高公房房租以使房租能够支付建筑、修缮和维养方面的支出，并逐步提高到包含利息、管理费和财产税在内。同时地方政府向职工提供补贴以弥补提租带给职工的经济负担。伴随着租金的调整，政府同时鼓励公有部门的职工以标准价购买租住的公房。3 据报道，烟台市“提租发券，空转起步，条件成熟逐步进入实转”的改革相当成功。4

2. 全国推广时期(1988—1998)

这一时期，中央统一推行烟台改革方案的尝试受挫，全国房改陷入停滞。随后，中央及时调整思路，明确中央统一指导，地方分散决策的原则，地方政府在住房制度改革中的作用逐渐突出。

1988年2月，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议并以国发〔1988〕11号文印发《全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》 ，计划用3—5年分期分批推行住房制度改革。这是我国第一个房改总体方案，基本上参照烟台方案，又被称为“提租补贴”方案。但遗憾的是，由于之后严重的通货膨胀，这一方案在全国的推广受到来自单位和职工的双重反对。单位无法承担住房补贴和工资上涨，职工希望维持低租金的公房制度。许多城市为尽快收房填补财政空缺，低价售房之风盛行，国有资产严重流失。原计划用2—5年完成的提租补贴方案，未全面推开便夭折了，并导致我国住房制度改革陷入停滞。

1991年，停顿两年的住房制度改革再次启动，并明确中央统一指导，地方分散决策的原则。在中央政策的鼓励和支持下，地方政府提出各自的房改方案。其中又以上海市的方案最为全面。上海市房改方案的主要内容有：建立住房公积金制度;提高租金，同时发放住房补贴;公房的新住户向上海住房发展储蓄管理中心强制性低息投资;房屋优惠出售;建立上海市住房委员会。5 上海市借鉴我国香港地区和新加坡的经验，创新性地提出住房公积金制度和住房委员会制度，为其他城市所效仿，并在后来成为全国性的政策。6 从1991年到1994年，我国住房制度改革中的央地关系发生巨大变化，地方政府开始在住房改革问题上扮演重要角色，“一些主要的改革策略是由地方提出来的，权力下放改革和地方政策创新的积极效果是很明显的”。7 然而，地方政府同样可能滥用自主权，导致政策执行过程的变形，例如低价出售公房之风。

1993年11月，我国正式确立社会主义市场经济体制8，住房制度改革的目标被重新确立为“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化;加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求”。9 为实现这一目标，国务院提出了一个全面性的改革方案，住房制度改革在中央指导下加速推进。

(二) 住房保障制度建设中的央地关系

在我国住房保障领域，中央指导和地方创新相互交织，共同形成如今庞大的住房保障制度。如表1-6、1-7所示，在住房保障形式的确定和住房保障制度总体设计上，中央和地方都不乏互动。概括而言：(1) 中央指导地方政府明确住房保障制度建设方向，并默许地方政府在不违背改革方向的前提下，进行创新。 (2) 地方政府在保障形式上的创新集中在2006年前后，这一时期，中央政府默许地方政府的创新，并很快吸收这些创新形式到全国性文件中。 (3) 中央并非鼓励和支持地方的全部创新，如曾盛行于中西部地区的廉租房住房“共有产权，租售并举”模式，即通过出售廉租房的部分产权回笼资金，以便再次投入到新一轮的廉租房建设的做法，未被中央政府采纳。10 另外，中央政府对地方的部分创新采取默认态度，例如深圳市的安居型商品房。

得益于住房制度改革探索时期中央下放权力带来的积极影响，地方政府在住房保障领域一开始就承担着十分重要的角色。但历史表明，完全的权力下放只会导致地方政府滥用自主权，违背住房保障制度初衷。故在住房保障领域，中央的指导和监管也非常必要。下文主要分析我国住房保障领域央地关系的演变轨迹及其对我国住房保障形式的影响。

1. 中央搭建住房保障制度框架阶段(1994—2006)

住房保障在我国是一个新生事物，制度建设初期主要依靠中央政府统一搭建框架。国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品住房供应体系。建设部《1994年实施“安居工程”意见》首次提出实施“国家安居工程” ，形成经济适用住房和廉租住房并存的格局。此外，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》进一步提出我国要建立以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。遵循中央政策文件的精神，地方政府开始探索建立保障性住房制度。

然而，作为住房制度改革的衍生品，我国住房保障制度一开始并未受到中央政府的重视，加之地方政府受利益驱使，这一时期地方政府缺乏推动住房保障制度建设的动力。不同于在住房市场化的基础上发展住房保障的西方国家，我国住房保障制度是和住房市场化改革同步推进的。但在住房制度改革初期，我国人均居住面积普遍较低11，低收入家庭的住房困难问题并不突出。正因如此，相较住房保障，中央政府更加关注住房市场化改革。例如，中央对经济适用住房的制度定位为“政策性商品住房”，兼具保障型和商品性，但在住房制度改革初期，经济适用住房制度主要发挥的是引导住房由实物分配向货币化转变的政策性功能，目的是形成社会化的城镇住宅建设和消费的新方式，建立解决城镇居民住房问题的新体制。12 中央层面的这一政策定位，使得地方政府在推行经济适用住房制度时，存在自主权滥用倾向，不断暴露出“政策贯彻不佳”“总量不足与有效购买力不足并举”“富人住进经济适用住房现象越演越烈”“监督管理存在漏洞”和“部分经济适用住房质量不过关”等五类问题13;另外，经济适用住房用地行政划拨，也与地方政府“以地谋发展”的理念相违背，上海甚至在2002年取消了经济适用住房制度，直到2008年才重新以共有产权的模式建设经济适用住房，但上海并未因此受到中央政府问责。14

在廉租住房的建设上，中央政府一开始并未明确将廉租住房建设纳入地方政府职责。由于廉租住房的资金几乎都要地方政府支出，中央政府又不提供财政补贴(直到2007年，才出现中央专项补助资金) ，故地方政府缺乏建设廉租住房的动力。根据建设部《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》 (建住房〔2006〕63 号) ，截至2005 年年底，全国291个地级市中，仍有13 个省级政府未将廉租住房制度建设纳入对市(区) 、县政府目标责任制管理，70个地级以上市未建立廉租住房制度。15

尽管如此，这一时期，地方政府还是创造出了限价商品房和棚户区改造两种后来被归入保障性安居工程的保障形式。但宁波市实行限价商品房的主要目的是平抑房价，借鉴宁波的青岛、上海等地也主要是为了调控房价，而非解决中低收入家庭住房困难问题。16 东北三省推行棚户区改革，则“不仅仅是要解决群众住房难问题，还要解决职工就业问题，国企改革遗留问题，大集体职工待遇问题，退伍军人待遇问题，下岗职工就医问题，子女就医问题等等”17。

总体而言，这一时期，在中央的指导下，各地纷纷建立起经济适用住房和廉租住房两种保障形式，但由于中央政府不够重视，加上推行住房保障制度增大地方财政、土地压力，影响房地产市场发展，故地方政府虽有权力创新，却没有足够动力创新。

2. 地方大规模建设保障性住房阶段(2006—2015)

住房市场化改革带来的住房价格快速上涨，城镇化带来的大量劳动力涌入城市，以及城市内部收入和财富的分化，社会各界越来越关注住房问题，中央政府也越来越重视住房保障问题。 2006年5月，《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》 (国办发〔2006〕37 号)首次要求地方政府限期编制并公布2006—2010住房建设规划。 2007年8月，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》首次把解决城市低收入家庭住房困难纳入政府公共服务的重要职责，标志着中央政府更加重视住房保障制度建设。 2008年12月，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》要求“用3 年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题”。随后，《2009—2011廉租住房保障规划》 (建保〔2009〕91号)要求三年内再新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户，基本解决747 万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。自2010年起，住建部开始与各省级政府签订住房保障目标责任书，实行省级政府负总责、市县政府抓落实的工作责任制度。18 2011年，“十二五”规划纲要提出要将保障性住房在整个住房体系中的比重提高到20% ，明确规定五年内城镇保障性安居工程建设3600万套(包括保障性住房建设和各类棚户区改造建设)的目标任务。 2016年，“十三五”规划纲要明确城镇棚户区住房改造2000万套的约束性指标任务。在上述综合规划之外，中央政府还颁布了棚户区改造和廉租住房改造等专项规划。

中央政府之所以实行“自上而下”的压力体制，与地方政府在住房保障领域的被动和消极态度有关。例如，2007 年，财政部曾要求地方从土地出让净收益中提取10%的资金，以供中央转移支付补助中西部省市建设廉租住房。但出乎意料的是，没有一个省动用土地出让收入，而当时各地土地出让收入大幅增长，且保障房建设压力并不大——数据显示，北京、上海等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例均未达到要求(2007—2009年共计少提取146. 23亿元)。19

面对中央的压力，地方政府一方面积极建设廉租住房，进行棚户区改造，以完成计划任务，另一方面不断探索新的住房保障形式，以缓解住房保障任务带来的供地和资金压力。

这种压力下的创新可以从以下几个方面理解：

首先，较为笼统的保障性住房建设任务为地方创新创造了条件。除2009年住建部提出廉租住房年度建设任务外，中央并未对其他类型的保障性住房提出硬性建设任务，而且自2010年开始中央只对“保障性住房”提出建设目标。这意味着，地方政府可以通过将其他政策性住房纳入保障性住房的方式，完成中央下达的保障性住房建设任务。

其次，受土地财政理念影响，地方政府具有创新保障形式的动力。由于经济适用住房土地供应采取划拨形式，如果大力建设经济适用住房，地方政府将损失一大笔土地出让收入，而廉租住房从建设到后期管理又几乎全靠地方财政支持，故出于住房保障可持续发展和自身利益的考虑，地方政府在廉租住房和经济适用住房之外，大力创新保障形式。例如，产权型保障性住房除供地外，无须政府给予其他财政支持，也无须政府进行后期管理。为减轻供地压力，地方发展出采用“限房价、竞地价”和其他土地出让方式的限价商品房、安居型商品房和共有产权住房。又如，在实现城市低收入住房困难家庭“应保尽保”后，地方政府转向财政压力更小的公共租赁住房建设，解决外来务工人员、新就业人员等“夹心层”的住房困难问题。

最后，各地在经济实力、社会发展状况以及城市发展目标方面的差异，也使得地方政府在进行住房保障决策时有不同的政策偏好和选择。例如，深圳市作为一个新型移民城市，“以一个县域的土地面积承载一个超大城市的人口运转和一个省域的经济总量”20，其在制定住房保障政策时特别关注人才的住房需求，早在2006年就借鉴我国香港地区“公屋”经验，在国内率先探索和实施以公共租赁住房为主的保障性住房供应模式。到2010年，深圳基本解决了城镇户籍低收入家庭的住房困难问题21，并于同年启动安居型商品房建设。22 2011年4月，深圳出台《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》 (深圳市人民政府令228 号) ，将安居型商品房建设和管理规范化、常态化。 2015年深圳市将人才住房单列为住房类型。23 类似的，上海市也面临着如何促进外来常住居民融入的挑战。为解决外来务工人员和高端人才的临时性住房困难问题，上海市的公共租赁住房政策一开始就面向单位住房困难职工、青年职工、引进人才、外来务工人员和其他常住人口，与廉租住房和动迁安置住房保障对象不重叠。24 又如，北京市利用奥运会等大型活动，对“城中村”进行整治25，上海市利用世博会等大型活动的契机，将城市更新和旧区改造纳入住房保障政策，构建廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障房、征收安置房“四位一体”的住房保障体系。26 再如，东北三省作为老工业基地，很早就开展棚户区改造工作，并将其作为住房保障的重点工作继续推进。

中央政府对地方的创新持默许态度，并及时总结地方经验，选择性地吸收地方部分创新成果到中央文件中，以推动住房保障制度进一步完善和发展。 2006年前，中央层面的住房保障制度仅有廉租住房和经济适用住房;2006年后，限价商品住房、棚户区改造、农村危房改造、公共租赁住房和共有产权住房逐渐被纳入我国住房保障制度。当然，中央并未全盘吸收地方的创新成果，部分因为该创新形式不适宜进入中央层面，如各地的人才住房政策(尽管中央对此类政策采取默许态度);部分则因为该创新形式不符合法理要求，例如部分地方政府(主要是西部地区)为解决财政配套资金严重不足问题，探索廉租住房的“共有产权模式”。由于“廉租住房”与“共有产权”不兼容27，中央并未吸收廉租共有产权住房，而是通过加大对中西部地区的中央专项资金补助和财政转移支付力度解决其廉租住房建设资金来源问题。

除被动地默许和吸收地方创新外，中央还主动引导和鼓励地方政府进行创新，主要体现在适时转移保障性住房建设重心，鼓励地方试点共有产权住房，以及整合住房保障形式等宏观政策上。具体地说：

首先，中央根据社会经济发展状况，在基本实现廉租住房保障对象“应保尽保”后，及时调整我国住房保障的重心到公共租赁住房，并将公共租赁住房的保障范围从城市中等偏下收入家庭28扩大到新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应。29 正因为中央政府的重视，广州市、北京市等多地才纷纷颁布适应本地区发展的公共租赁住房管理办法。

其次，中央明确发文确定北京、上海、淮安等6 个城市为共有产权住房试点城市，鼓励试点城市按照实施方案积极稳妥推进试点，鼓励其他省、自治区、直辖市根据实际开展试点，在完善住房保障和供应体系、创新棚户区改造融资机制等方面进行有益探索。30

最后，中央在推进公廉并轨运行，以及整合公共租赁住房外的其他政策性住房方面也起着指导作用。在中央的指导下31，2014年起，我国绝大多数城市实现公廉并轨运行。中央还进一步提出了“政策性商品住房”的概念，要求“加快构建公共租赁住房、政策性商品住房、商品住房相结合的住房保障和供应体系” 。32 在中央的指导下，深圳于2018年8月正式提出构建公共租赁住房、政策性支持住房(含安居型商品房和人才住房)、商品住房相结合的住房供应和保障体系。33

3. 中央指导下的住房保障制度深化发展阶段(2015年至今)

我国住房制度自始就有“重产权、轻租赁”的倾向，但在经济增速下行的背景下，大力发展住房租赁市场、调整住房供应的租售结构成为住房市场改革的方向。34 2015年12 月，中央首次建立购租并举的住房制度，发展住房租赁市场。35 2017年，这一政策被明确为“建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”，标志着我国住房制度和住房保障制度的又一次变革。这次变革强调发展长期租赁市场、货币补贴和共有产权住房等形式，强调“住有所居”而非“居者有其屋” 。 2017年8月21日，国土资源部公布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，进一步拓宽了租赁住房的房源，缓解人口净流入的大中城市住房租赁市场供需不匹配的问题。

在地方层面，2018年8月3日，深圳市人民政府办公厅正式发布《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》 (深府规〔2018〕13 号) ，“意味着深圳市第三次房改的靴子正式落地，也意味着全国第二次房改开了先河”。36 该文件明确了深圳市2018年至2035年的住房发展目标，计划提供170万套住房，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房不少于100 万套，将人才房、公租房、安居房和商品房的比例定为1∶ 1∶ 1∶ 2，同时规定了较低的价格和一定年限的封闭流转。该文件彻底改变了以商品房为主的住房供应体系，也打破了由政府垄断供应土地的单一方式，形成政府供地、企事业单位自用地、村集体用地、棚户区改造等多个渠道供应土地的格局。

为缓解大城市住房租赁市场结构性供给不足，2021年6月国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》 (国办发〔2021〕22 号)出台，明确将保障性租赁住房纳入住房保障体系，以纾解新市民、青年人等群体的住房困难问题。保障性租赁住房政策不同于以前的住房保障政策，不是全国统一实施，其重点是要解决人口净流入的重点城市，主要是大中城市的新市民和青年人的住房问题。

二、对我国住房保障中央地关系沿革的评析

为应对严重的住房危机，我国政府于改革开放伊始即启动住房制度改革。初期，中央政府选择试点城市进行小的改革尝试，为全国性的改革摸索和积累必要经验。在总结试点经验的基础上，中央政府于1988年全面推广住房制度改革，并基本参照烟台模式。但由于各地经济、社会发展状况存在差异，中央政府企图在全国统一执行的政策遭遇重挫，导致住房制度改革陷入停滞。为推动住房制度改革，中央政府选择权力下放，鼓励地方政府进行政策创新，探索适合本地的房改方案。在中央政策支持和指导下，上海市提出完善的房改方案，其中创新的住房公积金制度和住房委员会制度很快就在全国推行。中央权力下放，地方政府能动性加强。这种变化对我国住房制度改革产生积极影响——我国住房制度改革在1989年停顿后，于1991年再次启动，并一步步深化。 1998年国家推行住房货币化改革，福利分房时代结束，初步确立了市场化住房制度。

由于我国住房保障领域遵循的是“摸着石头过河”的实用主义路径，住房制度市场化探索时期央地关系的轨迹演变，对住房保障领域的央地关系产生潜移默化的作用。但是，不同于住房制度改革领域地方政府后期才发挥能动性，地方政府一开始就在住房保障上担当重要角色。当然，在不同的时期和情况下，这种互动的方式和方向也在发生变化。具体而言：

在住房制度改革初期，中央政府就提出了我国住房保障的框架，但当时的政策重心还是住房制度市场化改革。这种政策重心，再加上早期中央住房保障政策的模糊和笼统，地方政府在落实这些政策时，有较大的政策调整空间。许多地方政府甚至未在住房保障方面作实质性的努力。

直到2006年，针对经济适用住房和廉租住房建设规模跟不上住房困难家庭的住房需求的状况，中央政府开始将住房保障制度纳入政府考核机制，并以建设规划和年度计划的形式，自上而下层层分解建设任务到地方政府。为最小成本地完成保障房建设任务，各地政府在加快建设经济适用住房和廉租住房的同时，积极探索新的住房保障形式，创造出限价商品住房、安居商品住房、公共租赁住房、共有产权住房、棚户区改造和农村危房改造等诸多新型住房保障形式。以淮安的共有产权房为例，其本质上是实行共有产权的经济适用住房，只不过地方政府可以分享房屋上市交易利益，从而减轻政府财政资金压力。与此同时，中央政府对地方的创新实践经验加以总结，然后将它归纳到中央政策中去，进一步完善健全住房保障制度。

随着住房保障的推进，中央政府越来越意识到住房保障领域“因地制宜，因城施策”的重要性，其越来越着力于把控宏观方向，而非下达具体建设任务。在中央的引导下，住房保障形式开始整合为公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房等具有保障性质的政策性住房。地方政府则拥有了更大的自主性，采取适宜本区域发展的住房保障形式。这一变化说明，中央不是仅仅被动地接受或者容忍地方的主动和创新，相反，很多地方的政策创新是由中央有意识地鼓励和推动下发展起来的。中央和地方之间的动态互动是住房保障制度取得较大成果的重要原因，也是我国住房保障制度越来越庞杂的原因。

总之，通过考察我国住房保障领域央地关系的变迁，可以发现地方政府之所以在住房保障形式上创新，源于中央的鼓励、中央施加的压力以及自身的动力。具体而言：(1) 中央的鼓励。中央政府在下达保障性住房建设综合计划时，并未明确“保障性住房”的外延，这给地方政府的创新留下空间;中央政府对地方政府的创新持默许和支持态度，甚至吸收部分创新成果到中央文件中;中央政府有时直接鼓励地方政府进行试点创新。(2) 中央的压力。 “自上而下”的住房保障建设计划和中央政府与省级政府签订的住房保障目标责任书，迫使地方政府大规模建设保障性住房，随之而来的土地和财政压力迫使地方政府通过创新完成建设任务。 (3)自身的动力。从当地社会经济发展出发，地方政府自身也有解决本地居民住房困难问题的意愿，也有通过创新保障性住房形式实现吸引人才、留住人才、更新城市等的动力。

1 朱亚鹏：《住房制度改革政策创新与住房公平》，中山大学出版社2007年版，第6页。

2 关于1998年以前的中国住房改革历史，参见朱亚鹏：《住房制度改革政策创新与住房公平》，中山大学出版社2007年版，第55—61页。

3 国务院办公厅《转发关于烟台、唐山、蚌埠、常州、江门五城市住房制度改革试点工作会议纪要的通知》(国办发〔1986〕91号)。

4 参见高珮义：《烟台市住房制度改革调查报告》，载《中国物价》1991年第2期，第20—26页。

5 《国务院办公厅对上海市住房制度改革实施方案中若干政策问题的复函》(国办发〔1991〕12号)。

6 国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)。

7 朱亚鹏：《住房制度改革政策创新与住房公平》，中山大学出版社2007年版，第59页。

8 1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

9 国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)

10 参见舒圣祥：《“出售廉租房”应该叫停》，http://www. chinanews. com. cn/estate/estate-zcpl/news/2009/09-01/1844680. shtml，最后访问日期：2022年6月21日。

11 国家统计年鉴数据显示，1998年前，城市居民人均居住面积总体呈上升趋势，但始终低于10平方米，处于全民“蜗居”的低水平。关于福利分房时代我国城市居民居住面积的统计表，参见本书第二章第二节。

12 参见建设部课题组：《住房、住房制度改革和房地产市场专题研究》，中国建筑工业出版社2007年版，第115页。

13 建设部、国家计委、国土资源部《关于对经济适用住房建设及管理情况进行综合调研的紧急通知》(建办住房〔2003〕5号)。

14 参见高波：《我国城市住房制度改革研究——变迁、绩效与创新》，经济科学出版社2017年版，第309页。

15 建设部《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》(建住房〔2006〕63号)。

16 关于限价房的历史，参见本书第二章第四节。

17 《科学发展观的成功实践——党的十六大以来辽宁省棚户区改造工作历程和成绩》，载住房和城乡建设部编：《建设美好城乡 迈向住有所居——科学发展观指引下的住房城乡建设工作(2002—2012)》，人民出版社2012年版，第455页。

18 参见李克强：《大规模实施保障性安居工程逐步完善住房政策和供应体系》，载《求是》2011年第8期，第3—8页。

19 参见席斯：《土地收益近半被控，分配新规酝酿中》，https：//m. eeo. com. cn/2011/1107/215142. shtml，最后访问日期：2022年6月23日。

20 王德响、李珏、胡洋、殷宇嘉、郭祖军：《2016—2017 年深圳市公共住房服务发展报告》，载《深圳社会发展报告(2017)》，社会科学文献出版社2017年版，第77页。

21 参见李宇嘉：《我国住房保障发展的政策选择：制度建设的实践与思考——来自深圳的案例分析》，载广东经济学会：《市场经济与城市化发展：兼论经济特区30 周年——广东经济学会2010年年会论文集》，广东经济学会2010年印发，第277页。

22 2010年5月，在基本满足城镇户籍低收入群体住房需求的基础上，为配合人才立市战略，吸引人才、留住人才，全面推进住房保障改革，中共深圳市委深圳市人民政府《关于实施人才安居工程的决定》(深发〔2010〕5号)，于2010 年开始启动安居商品房建设，要求城市更新项目配建不低于总建筑面积20%的安居型商品房。安居型商品房用作人才安居住房的比例不低于60% 。同时规定“十一五”期间安排建设的公共租赁住房，面向人才安排的比例不低于60% ;“十二五”期间安排建设的公共租赁住房，面向人才安排的比例不低于80% 。

23 2015年《深圳市人才安居办法》(深圳市人民政府令第273 号2020 年深圳市人民政府令第326号修正)。

24 参见包蕾萍：《上海居住保障与资源配置市场化研究》，载《上海社会发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2014年版，第166页。包蕾萍认为，在上海，公廉管理并轨可以减少运营成本，实现两类保障性住房共同管理，但在具体运作中，仍然需要坚持分类保障的原则。因为上海市廉租政策规定，近郊大型居住社区等地的房源，可供所有廉租家庭配租，申请家庭租赁居住满一定年限后，符合共有产权保障住房准入标准的，可以按照共有产权保障住房的规定购买。很多居民因此将非产权与产权保障混为一谈，认为居住满一定年限后能够购买公租房的产权，希望公租房能够变成永久性的保障性住房。而市筹公租房社区与大型居住社区不同，是一种由政府提供的非产权社区。上海公租房的长效化运转，需要建立向上流动的推进机制，鼓励居民退出。建立与产权社区的租售衔接和转化机制，这样才能坚持分类保障的原则，便于非产权社区的管理。

25 参见《推动首都科学发展建设中国特色世界城市——党的十六大以来北京市市住房和城乡建设事业发展综述》，载住房和城乡建设部编：《建设美好城乡迈向住有所居——科学发展观指引下的住房城乡建设工作(2002—2012)》，人民出版社2012年版，第381页。

26 参见《监管并举铸就十年辉煌转型发展谱写申城新篇——上海市住房和城乡建设十年建设发展掠影》，载住房和城乡建设部编：《建设美好城乡 迈向住有所居——科学发展观指引下的住房城乡建设工作(2002—2012)》，人民出版社2012年版，第391、395页。

27 参见王琨、郑荣跃：《廉租房“共有产权”模式研究》，载《建筑经济》2010 年第3 期，第35—38页;宋骞：《共有产权：让廉租房“变味儿”》，载《中华建设》2011年第12期，第13—15页。

28 住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部等《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号)。

29 国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号)。

30 住房和城乡建设部《关于做好2014年住房保障工作的通知》(建保〔2014〕57号)。

31 住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》(建保〔2013〕178号)。

32 住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》(建保〔2014〕174号)。

33 深圳市人民政府关于《深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》(深府规〔2018〕14号)。

34 参见刘寅、朱庄瑞：《新常态下我国房地产市场变化分析与调整思路》，载《现代管理科学》2016年第7期，第73—75页。

35 参见《中央经济工作会议在北京举行》，http://politics. people. com. cn/n1/2015/1222/c1024—27958128. html，最后访问日期：2018年6月11日。

36 叶檀：《涉及上万亿! 深圳第三次房改房地产市场正在发生剧变!》，http://www. sohu. com/a/245494178_554746，最后访问日期：2018年8月10日。