一、监察调查权的性质

关于监察权的性质，学界曾有很大争论，存在独立国家权力(独立于立法权、司法权、行政权之外)说、行政权说、立法权说等不同观点。¹

随着2018年对《宪法》的修正以及《监察法》的颁布，监察权的性质之争趋于平息。 2018年3月11日修正后的《宪法》第三章第七节用5个条文专门规定了监察委员会的性质、组成、组织体系等，并在第127条规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，从而在国家机构上，形成了人民代表大会之下的“一府一委两院”的架构，监察权成为与立法权、行政权、司法权并列的第四种独立权力。同年颁布的《监察法》第1条规定：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”第11条进一步规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”据此，监察委员会被定位为反腐败工作机构，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关和司法机关。² 概而言之，监察权虽然具有行政和司法的某些特征，但本质上不同于既有权力理论和制度框架中的行政权、司法权和立法权，是在这些权力类型之外建构的一种独立的国家权力。

监察调查权作为监察权的核心权能，是当下学界关注和探讨的重点。对于监察调查权的性质，在学术界尽管存在双重属性说³、准司法性权力说⁴等不同的认识，但复合性权力说是大多数学者的观点。复合性权力说认为，监察委员会的调查权是以前纪委调查权、行政监察权以及检察院职务犯罪侦查权之整合，或者说，监察委员会的调查权同时兼具党纪调查、政纪调查和刑事调查三种性质。⁵ 如前所述，目前监察委员会与纪律检查委员会合署办公，因而事实上同时行使着党纪调查权，所以双重属性说显然存在不足。另一方面，根据相关规范性文件的规定，监察委员会不仅可以采取讯问、查封、扣押、勘验检查、鉴定、通缉等具有司法性质的措施，还可以采取谈话、限制出境等非司法性质的措施，因而准司法性权力说也存在问题。笔者也认为，正是由于监察委员会的设立是为了实现对所有公职人员的全面监督，所以监察调查权是违纪调查、职务违法调查和职务犯罪调查的复合性权力。

第一，监察委员会享有违纪调查权。如前所述，监察委员会与党的纪律检查机关采用合署办公的模式，党的纪律检查机关有权直接办理国家监察委员会受理的职务违法和职务犯罪案件，监察委员会的监察活动也涵盖了对身为中共党员的公职人员的党纪监察，党权与国权共同行使，体现出具有我国反腐特色的党政关系。⁶ 根据《监察法》的规定，监察委员会有权调查被监察人是否存在违背依法履职、秉公用权、廉洁从政等行为；按照既往纪检监察工作的规范和实践，对于违纪行为的调查处理一般称为“检查”，《监察法》沿用了这一表述。因此，监察委员会享有针对被监察人是否存在违背依法履职、秉公用权、廉洁从政从业的行为以及道德操守情况进行监督检查的权力。此外，从《监察法实施条例》第172—191条和《监督执纪规则》第11条的规定来看，监察委员会与党的纪律检查机关共同设立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理等内部机构，其中“审查调查部门主要负责对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索进行初步核实和立案审查调查”。从惩戒的类型来看，纪检监察机关在查清被调查人的违纪事实后，如果被调查人是党员，则纪检监察机关可以按照《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)第8条的规定，根据案情分别给予警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看或开除党籍等纪律处分。

第二，监察委员会享有职务违法调查权。所谓职务违法，根据《监察法实施条例》第23条的规定：“是指公职人员实施的与其职务相关联，虽不构成犯罪但依法应当承担法律责任的下列违法行为：(1)利用职权实施的违法行为；(2)利用职务上的影响实施的违法行为；(3)履行职责不力、失职失责的违法行为；(4)其他违反与公职人员职务相关的特定义务的违法行为。”第24 条还规定：“监察机关发现公职人员存在其他违法行为，具有下列情形之一的，可以依法进行调查、处置：(一)超过行政违法追究时效，或者超过犯罪追诉时效、未追究刑事责任，但需要依法给予政务处分的；(二)被追究行政法律责任，需要依法给予政务处分的；(三)监察机关调查职务违法或者职务犯罪时，对被调查人实施的事实简单、清楚，需要依法给予政务处分的其他违法行为一并查核的。”在监察对象的范围上，根据《监察法》第3条和第15条的规定，监察机关的监察对象是所有行使公权力的公职人员，具体包括：(1)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(2)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(3)国有企业管理人员⁷；(4)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(5)基层群众性自治组织中从事管理的人员⁸；(6)其他依法履行公职的人员⁹。由此，实现了国家监察的全面覆盖。从惩戒的类型来看，监察机关在查清被调查人的职务违法事实后，对涉嫌职务违法的人员依据《公职人员政务处分法》的规定分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分。

第三，监察委员会享有职务犯罪调查权。从《监察法》及相关规定来看，监察委员会可以“调查”国家公职人员“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”，并未使用“侦查”一词。但从学理上分析，正如陈光中教授指出的，“针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来的职务犯罪的刑事侦查”¹⁰。具体言之，这一观点的主要理由包括：

首先，在职能设定上，《试点决定》中规定，“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。从文本解释来看，《试点决定》中并未规定将政府的监察机构、预防腐败机构与人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门“转隶”至监察委员会，其核心是要求将上述部门的“相关职能”纳入其中。根据《监察法》第11条和《监察法实施条例》第26—31条之规定，监察机关依法有权调查以下几类犯罪：(1)涉嫌贪污贿赂犯罪；(2)公职人员涉嫌滥用职权犯罪；(3)公职人员涉嫌玩忽职守犯罪；(4)公职人员涉嫌徇私舞弊犯罪；(5)公职人员在行使公权力过程中涉及的重大责任事故犯罪；(6)公职人员在行使公权力过程中涉及的其他犯罪，包括破坏选举罪等。

同时，需要指出的是，监察委员会对检察机关目前有权进行侦查的两类职务犯罪也具有调查权。具体来说，根据2018年10 月修正后的新《刑事诉讼法》第19 条以及最高人民检察院2018 年11月发布的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》的规定，人民检察院依法享有两类侦查权：一是人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中，发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的下列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，可以立案侦查(共14个罪名) ：非法拘禁罪，非法搜查罪，刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪，滥用职权罪，玩忽职守罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。二是对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。对于立法给检察机关保留的有权进行侦查的这两类犯罪，并未同时排除监察机关的调查权。也就是说，检察机关和监察机关都可以进行侦查或调查。落实到具体案件中，则需要这两个机关进行沟通和协调。

其次，在调查权限上，《监察法》第11条明确规定，监察委员会有权“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。其中使用了“调查”一词而非“侦查”。从语义上看，在中英文的语境中，前者的含义都要大于后者。在英文中，虽然investiga-tion也包含有“侦查”的意思，但是 criminal investigation被更广泛地运用于对“刑事侦查”的界定。在中文语境中，“调查”一词被用于描述所有领域调查核实的活动，而“侦查”一词被特定为针对刑事案件的专门调查活动。一些中文著作中也将刑事侦查称为“刑事调查”¹¹。笔者认为，“调查”之用语本身并不排斥“侦查” ，我国香港廉政公署的相关文件中也使用了“调查权”一词，其中包含了诸多的刑事诉讼中的侦查权限。

最后，在调查措施上，是否有权适用刑事侦查措施，也是辨认相关主体是否享有或实际享有职务犯罪侦查权的重要方面。按照我国刑事诉讼法的规定，只有在刑事立案后，法定主体才可以适用刑事诉讼法上的强制性侦查措施，否则属于违法办案。但在不存在独立的刑事立案程序的国家或地区，按照强制侦查原则的要求，侦查机关一旦发现足够的犯罪嫌疑，就必须启动刑事侦查。在这些国家或地区，刑事侦查是一种事实行为¹²，表现为一定刑事侦查措施的采取，尤其是强制性侦查措施的启动，如讯问、查封、冻结、扣押、搜查、监听、监视等。根据《监察法》《监察法实施条例》的规定，监察机关在初步核实中，可以依法采取谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定措施，立案后可以采取讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉措施、技术调查、限制出境措施。因此，虽然《监察法》《监察法实施条例》使用了“监察措施”的概括表述，但仍可辨别出其中包含了部分刑事侦查措施。

综上分析，监察委员会实际上享有违纪调查权、职务违法调查权和职务犯罪调查权的复合性权力。当然，这只是基于对监察委员会调查权的静态分析进行的界定。倘若从动态角度来观察，则不难发现，监察委员会的调查权在运作实践中是可以相对分离的，比如，在监察调查过程中，当有证据证明被调查人涉嫌职务犯罪依法应当追究刑事责任时，此后监察委员会开展的调查活动实质上就类似于侦查活动，尽管在现行法背景下，可供监察委员会选择的调查手段较之于刑事侦查机关更为丰富而已。概言之，静态来看，监察委员会的调查权是一种复合性权力，涵括了违纪调查权、职务违法调查权和职务犯罪调查权；动态来看，监察委员会的调查权在具体办案过程中常常是可以区分为违纪调查权、职务违法调查权或刑事调查权的。

1 参见张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》 ，载《环球法律评论》2017年第2期。

2 参见《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，载《光明日报》2017年11月6日第1版。

3 双重属性说认为，监察委员会的调查权具有行政调查权和刑事侦查权的双重性质。参见秦前红、石泽华：《监察委员会调查活动性质研究：以山西省第一案为研究对象》 ，载《学术界》2017年第6期。

4 准司法性权力说认为，监察委员会虽然不是司法机关，但是其在监察调查过程中会适用刑事诉讼法中规定的如讯问、查封、扣押、勘验检查、鉴定、通缉等具有司法性质的措施。

5 参见童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》 ，载《法学评论》2017年第1期；陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》 ，载《环球法律评论》2017年第2期；熊秋红：《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》 ，载《环球法律评论》2017年第2期；陈瑞华：《论监察委员会的调查权》 ，载《中国人民大学学报》2018年第4期；等等。

6 参见张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》 ，载《环球法律评论》2017年第2期；左卫民、安琪：《监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思》 ，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期；陈瑞华：《论国家监察权的性质》 ，载《比较法研究》2019年第1期。

7 参见《监察法实施条例》第40条对此进一步明确为国家出资企业中的下列人员：一是在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；二是经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；三是经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。

8 参见《监察法实施条例》第42条对此进一步明确为该组织中的下列人员：一是从事集体事务和公益事业管理的人员；二是从事集体资金、资产、资源管理的人员；三是协助人民政府从事行政管理工作的人员，包括从事救灾、防疫、抢险、防汛、优抚、帮扶、移民、救济款物的管理，社会捐助公益事业款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征收、征用补偿费用的管理，代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵工作，协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。

9 参见《监察法实施条例》第43条对此进一步明确为下列人员：一是履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表，履行公职的中国人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员；二是虽未列入党政机关人员编制，但在党政机关中从事公务的人员；三是在集体经济组织等单位、组织中，由党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员；四是在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位，人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员；五是其他依法行使公权力的人员。

10 陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》 ，载《环球法律评论》 2017年第2期。

11 薛钦峰：《警察刑事调查权之滥用》 ，载《司法改革杂志》1999年第2期。

12 参见傅美惠：《侦查法学》 ，中国检察出版社2016年版，第14页。