二、监察调查权的特征
与刑事侦查权相比，监察委员会的调查权具有以下基本特征：
第一，主体上的党政合一性和职能上的多元复合性。 《监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。” 《监察法实施条例》第3条则规定：“监察机关与党的纪律检查机关合署办公，坚持法治思维和法治方式，促进执纪执法贯通、有效衔接司法，实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合。”这就明确了监察机关与党的纪律检查机关合署办公的模式，确立了监察机关调查职能的多元复合性，即一体化地行使违纪调查、职务违法调查和职务犯罪调查，由此自然对监察委员会的行权观念、行为方式、制约机制和工作作风都产生了直接的影响。
伴随着监察机关与纪律检查机关合署办公模式的确立，党和监察部门就建立起了一种“党政同构”的形态，强化了党对监察工作的领导。借此机制，党的纪律检查机关就可以直接参与职务违法、职务犯罪案件的办理，从而更有效地将党的组织目标和治理理念传输和贯穿于监察工作的开展过程中，比“党管政法”的力度更大、深度更足。与此同时，监察机关和纪律检查机关虽然秉持着对不同程度的腐败分子适用不同类型责任的治理理念，但重心却从针对权力的反腐转向了针对人的反腐。1
第二，观念上的政治性和政策性。 《监察法实施条例》第 2条规定：“坚持中国共产党对监察工作的全面领导，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程。”第4 条规定，监察机关应当“坚持惩前毖后、治病救人，坚持惩戒与教育相结合，实现政治效果、法律效果和社会效果相统一”。由此可见，监察工作的开展特别强调政治意识和“惩前毖后、治病救人”“纪严于法、纪在法前”的政策实施，与刑事诉讼法强调的打击犯罪与保障人权相统一的理念存在重大区别。比如，全国政法队伍教育整顿期间，就出台了《关于全国政法队伍教育整顿期间适用“自查从宽、被查从严”政策的意见》。而所谓“自查从宽、被查从严”，就是一项特殊的办案政策，是指在政法队伍教育整顿工作中，对主动自查、主动坦白、真心悔过的，依纪依法给予从轻、减轻处理，而对拒不主动交代违纪违法问题的，坚决依纪依法从严查处、绝不姑息。2
从监察程序的设计来看，监察调查权就具有鲜明的政治性色彩。这可以线索处置为例加以说明。线索处置情况直接决定了是否启动监察调查程序。权威机关在对《监察法》第37条关于线索处置规定的解释中，明确强调了政治性考量的重要性，指出“在处置具体问题线索时，要提高政治站位，把握‘树木’与‘森林’的关系，不能只分析具体的线索和案件，只见‘树木’，不见‘森林’”3。《监察法实施条例》第174条规定：“监督检查部门应当结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况进行综合分析，提出处置意见并制定处置方案，经审批按照谈话、函询、初步核实、暂存待查、予以了结等方式进行处置，或者按照职责移送调查部门处置。”其中，“暂存待查”实为案件承办部门在对时机、条件等因素考量过后，作出搁置线索的处置方式，而其中对时机和条件的把握，可从政治角度予以解读。4 换言之，可能就要考虑到被调查人的行为是否受到了大环境的因素影响、是否对主犯的查处做出了贡献等因素。
进一步讲，我们需要跳出传统刑事诉讼法的眼光，来认识和理解《监察法》关于职务犯罪调查程序的规定及其实施。监察制度是我国《宪法》和《监察法》创立的一种有别于司法制度的国家制度，不能完全采用刑事诉讼法的思维解释监察法的有关规范。这是因为，单从《监察法》的适用范围来讲，监察机关调查处理的案件类型和管辖事项是很多的，包括监察监督、违纪调查、职务违法调查和职务犯罪调查等，而且调查终结后进入司法程序的案件占比非常小，绝大多数的监察调查案件是通过党纪处分、政务处分的方式结案的，不会进入刑事诉讼程序。在此背景下，倘若所有的监察调查行为都采用刑事诉讼法的标准来规范，显然不能适应监察工作的实际需要，也不利于监察案件的公正高效解决。5 总而言之，在监察案件的办理中，既要强调法律思维和专业技能，遵循监察规律，提高监察工作的科学性，又要强化政治意识和政治思维，充分发挥党“附带政治方向和政治立场的政治势能”6来提高监察工作的政治性和效率性，双向促进，实现《监察法》的立法初衷。
当然，从程序法理和监察规律着眼，监察程序法应当保有程序性规则的基本属性，而程序的本质在于控权，因而随着改革的不断深入，应逐步减少监察程序中负责人审批的环节，并且明确程序启动、中止和终止的客观标准，恢复法律对调查程序的控制。7
第三，手段上的丰富性。根据《监察法实施条例》第55条的规定，“监察机关在初步核实中，可以依法采取谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定措施；立案后可以采取讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉措施。需要采取技术调查、限制出境措施的，应当按照规定交有关机关依法执行。”如前所述，这些基本涵括了原纪律检查机关的调查措施、行政监察机关的调查措施以及检察机关对职务犯罪的侦查措施，除留置措施等仅适用于被调查人涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的案件外，其他措施基本上可由监察委员会在办案过程中根据需要依法灵活适用。
第四，程序上的层层审批性。与刑事诉讼法强调实体真实与正当程序并重、公正优先兼顾效率的诉讼理念不同，《监察法》第2条强调要致力于“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制” 。 《监察法实施条例》贯彻这一理念，在第6条规定：“监察机关坚持民主集中制，对于线索处置、立案调查、案件审理、处置执行、复审复核中的重要事项应当集体研究，严格按照权限履行请示报告程序。” 《监督执纪规则》第10条对纪检监察重要事项办理中的请示报告制度有更为细致的规定：“纪检监察机关应当严格执行请示报告制度。中央纪委定期向党中央报告工作，研究涉及全局的重大事项、遇有重要问题以及作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等事项应当及时向党中央请示报告，既要报告结果也要报告过程。执行党中央重要决定的情况应当专题报告。地方各级纪检监察机关对作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等重要事项，应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告，形成明确意见后再正式行文请示。遇有重要事项应当及时报告。纪检监察机关应当坚持民主集中制，对于线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查调查、案件审理、处置执行中的重要问题，经集体研究后，报纪检监察机关相关负责人、主要负责人审批。”
监察机关和党的纪律检查机关合署办公的组织建制不仅强化了党对监察工作的领导，而且衍生出集体决策的政治要求，监察机关由此构建了统一决策、一体运行的办案机制。正如有学者所指出的，不同于检察院的检察长负责制，也不同于法院的主审法官责任制，监察机关在具体业务办理中遵循集体决策原则，集体决策具体表现为监察事项的集体领导、讨论和负责。8 具体而言，在监察活动中，从是否立案、如何规划调查方案、是否采取留置措施9到调查结束后如何处置等重要事项，均由监察委员会领导人员集体研究决定。以监察委员会案件审理部门对案件如何进行处置的决策机制为例，首先，由案件审理部门的“室务会议”集体审议形成审理报告，此时会根据“四种形态”的要求，对案件提出具体的处理意见。其次，审理报告经主管领导批准后，报经纪委常委会会议审议通过。再次，对给予同级党委委员、候补委员，同级纪委委员、监委委员处分的，在同级党委审议前，应当与上级纪委监委沟通并形成处理意见，而且“需报同级党委审批的，应当在报批前以纪检监察机关办公厅(室)名义证求同级党委组织部门和被审查调查人所在党委(党组)意见”10。最后，案件审理部门代拟呈报同级党委的请示稿，报纪检监察机关批准后，以纪委名义呈报同级党委审批，待同级党委审议通过后，即可下达相关处理决定。可见，监察委员会对于监察案件的处理结论往往需要经过系统内外的多道审批，包括呈报同级党委审批，尽管由此导致办案效率降低，有些本应移送司法机关进行刑事追诉的案件倘若同级党委基于政治考量等不予批准的处理也值得关注和研究，但这种决策机制有助于确保案件处理的政治性、审慎性和稳妥性。毕竟职务犯罪具有高度的特殊性与敏感性，因而经过多道程序的严格控制，采取一种集体决策与责任机制能够在一定程度上避免办案人员个人原因所带来的案件处置结论上的不妥当问题，增强监察机关的监督能力和反腐能力。
1 参见刘艳红：《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》，载《法学论坛》2019年第1期。
2 参见《自查从宽 被查从严》，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_12231002， 2021年4月15日访问。
3 中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》 ，中国方正出版社2018年版，第181页。
4 参见叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，载《法学论坛》2019年第1期。
5 这一观点受到了山东省东营市人民检察院田开封副检察长的启发，特此表示感谢。
6 贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》 ，载《中国社会科学》2019年4期。
7 参见叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，载《法学论坛》2019年第1期。
8 参见叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，载《法学论坛》2019年第1期。
9 参见《监察法》第39条规定：“监察机关主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会议，研究确定调查方案，决定需要采取的调查措施。”第42条规定：“对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告。”第43条规定：“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。”第31条和第32条则规定了经集体研究可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。
10 《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第55条、第56条。