引言

土地制度是中国的基本制度。中国的改革开放始于农村，农村的改革源于土地制度的变化。改革开放以来，中国的农村改革很大程度上可以看作沿着土地制度的演进在推进。

中国是一个有着悠久历史的农业大国。有史以来，农业始终在中国的国民经济和社会发展中占据着基础地位，农村人口也始终占据着中国人口的绝大部分。作为主要生产资料，土地在中国人的经济生产和社会生活中一直占据着基础性地位，土地制度也成为规制中国经济社会发展的基本国家制度。1949年之后，特别是改革开放以来，随着工业化、城镇化和现代化的推进，中国社会的生产和生活方式发生了巨大变化。无论是作为生产要素，还是作为规范农村基本生产关系和社会生活的基础，土地的作用都在发生变化。2011年，中国的城镇化率达到51.3%，这意味着从实际居住地来看，中国的城镇人口在历史上首次超过农村人口。目前，中国依然处在工业化和城镇化的快速发展时期，未来一段时间内中国的城镇化率还将提升，还会有越来越多的人离开农村到城镇定居。在这一趋势下，中国社会生产生活方式的变化仍将持续，从以农业、农村、农民为主的传统社会向以工业/服务业、城镇、市民为主的现代社会的转型将进一步加剧。

与此同时，20世纪80年代确立的以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的土地制度，还面临一系列来自现实的挑战。首先，以家庭为单位的分散经营，在改革初期成功地调动了农民的生产积极性，但这一模式面临规模不经济的现实问题，成为制约农业劳动生产率继续提升的障碍。其次，在20世纪80年代开始至今的两轮土地调整中，中国大部分地区延续的仍是改革开放之初确立的以家庭为单位的土地承包经营权模式。在实践过程中，随着集体留存土地的逐步消减，很多地区在之后的调整中采用了“增人不增地、减人不减地”的做法。20世纪90年代进行的二轮承包，也大多是对20世纪80年代确立的家庭承包经营权的简单延续。而30多年中，原有家庭结构的变化对这一模式提出了现实挑战。一方面，一些农村人口通过考学、入伍等方式离开农村到城镇落户；另一方面，更主要的是大量农村人口作为剩余劳动力流向城镇，作为常住人口长期定居在城镇。这些变化要求原有的土地承包经营权在家庭之间做出调整。与此同时，作为一项基本生产资料，农民对于所承包的土地并未充分享有和使用其权益。在土地集体所有的前提下，承包权和经营权随人口的大量外流发生了分离。如何完善土地承包经营权，使农民最大限度地从所承包的土地中获益，是当前农村发展、农民增收、农业实现现代化需要解决的基础性问题。

在上述背景下，对中国既有的农村土地制度做出改革，成为一项事关农民增收和权益保障、农业现代化、农村经济社会关系调整、农村治理体系完善的基础性任务。也正是在这一背景下，十八届三中全会明确提出了推动农村“三块地”改革的具体目标。十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”

在上述《决定》推动下，2014年，中国选择了四川、安徽、山东三个省作为试点，探索整省推进确权颁证的具体模式。2015年，农业部、财政部、国土资源部等六部门出台的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》明确指出，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2015年继续扩大试点范围，在2014年进行3个整省和27个整县试点的基础上，再选择江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南9个省（区）开展整省试点，并要求各地按照中央精神，在稳步扩大试点基础上，自2014年开始用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。2016年2月25日，全国农村经营管理暨土地承包经营权确权工作会议在武汉举行，进一步明确要按照中央部署，2016年再安排河北、山西等10个省份开展整省试点，试点由此达22个，约占全国总省份的2/3。在此基础上，根据2016年12月召开的中央农村工作会议安排，2017年“三权分置”的试点省份扩展至28个。

相关资料显示，“十二五”期间，农村产权制度创新得到了有序推进。承包地确权登记颁证试点范围稳步扩大，实测承包耕地面积近7亿亩，全国承包耕地流转面积达到4.43亿亩；农村集体产权制度改革逐步深入，全国已有4.7万个村和5.7万个组完成改革。[1]根据农业部的统计数据，至2016年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的三成。

2015年10月，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年时期规划的建议》，再次明确“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系，培养新型职业农民，深化农村土地制度改革，完善农村集体产权权能”的要求。同时，在阐述如何推进以人为核心的新型城镇化时，提出“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。

按照上述规划，“十三五”时期，农村经营管理工作的基本方向和主要任务是努力做到“三个适应、三个着力”：适应城乡发展一体化要求，着力完善农村产权制度；适应加快农业现代化要求，着力构建现代农业经营体系；适应全面建成小康社会要求，着力维护和发展农民经济权益。当前和今后一个时期内，农村经营管理的重点是抓紧抓好承包地确权登记颁证试点、加快构建现代农业经营体系、稳步推进农村集体产权制度改革三方面的工作。[2]

作为对农村基本生产关系的调整，农村土地承包经营权的确权工作既是一项技术性很强的工作，也是一项需要政治智慧的任务。在这一过程中，如何通过农民自身参与，避免出现新的矛盾，同时有效协商解决既有矛盾，是农村基层治理体系调整中的重要内容。同时，在确权过程中，如何保障女性权利不受侵害，使其平等享有土地发展的基本权益，也是一项值得深入探讨的重要议题。此外，如何通过土地承包经营权的确权颁证，有效推动农村土地流转、实现农业适度规模经营、提升农业劳动生产率，为农业的未来发展奠定基础，也是一个需要认真研究的基础性问题。

在上述背景下，我们展开了此项研究，在对国内外相关实践模式和有关研究进行梳理分析的基础上，在国内多地展开了实地调研。基于这些第一手资料，本研究对确权颁证、土地流转、农村治理、女性权益四个关键问题展开分析，在对既有实践进行总结的基础上，明确当前存在的主要问题，提出面向未来的改进建议。