一 中国农地制度的展开和确权颁证

（一）1949年至今中国农地制度的变迁

1949年至今，中国共产党始终把土地问题放在事关国家稳定和发展的重要位置，土地制度也随国家经济社会的发展不断变化，经过60多年的发展，中国已经建立起一套以《宪法》《民法》《土地管理法》《物权法》等法律法规为核心的完整的土地法律体系，适合中国国情的现代土地管理框架体系基本形成，所确立的各项基本制度的实现形式也在实践中不断丰富、完善和创新。[3]

土地制度的核心是农村土地制度，而农村土地制度的核心则是农地土地制度。迄今为止，中国农地土地制度的发展，可以划分为四个阶段。

第一阶段，1949年至1958年，基本的做法是通过土地制度改革，将土地的地主所有转为农民所有，即土地由过去的封建地主占有演变为新中国成立初期的私有私营。这个阶段的土地制度的绩效是非常明显的，通过土地制度改革，中国的农业生产实现了大幅度增长。[4]这种制度绩效一直持续到1956年。

第二阶段，1958年至改革开放前，土地从私有逐步变为集体所有。这一时期，随着人民公社制度的逐步确立，土地制度进入第二阶段，家庭所有、私人经营的土地制度逐步演变为集体所有、集体经营的土地制度。总的来看，这一时期制度演变的绩效是负面的。1978年改革开放之初，与农业相关的各种人均生产能力都呈现下降态势，人均绝对数量也出现了减少。

第三阶段，20世纪80年代至2013年，家庭联产承包责任制的权利体系逐步形成和完善。改革开放以来，中国农地制度的演进进入第三阶段，总体确立了以家庭联产承包为基础、统分结合的土地制度。这种公有私营的基本态势一直持续到现在，有效地释放了农民生产的积极性，农业生产效率得到迅速提升。这种回归家庭经营的土地制度演变，对农业和农村发展起到了坚实的支撑作用。在这种模式之下，农村劳动力大量流动，土地经营权开始流转，农民收入也出现了快速增长。从2004年开始，农民收入连续11年维持了7%以上的增长速度，同时城乡收入差距也在2009年达到历史高点的1∶3.33后转入下降轨道。

第四阶段，2014年至今，启动农地确权颁证试点并逐渐加速推进，土地权益进入深入发展完善期。

（二）中国当前农地制度的基本特征和面临的问题

中国的土地制度是国家的基本性制度。同大多数国家的土地私有不同，当前中国的土地是公有的，土地制度是公有制的最主要实现形式，而农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制的主要实现形式。因此，从改革的逻辑看，土地制度如何改革直接对公有制产生影响。在土地公有制被锁定的前提下，改革所探索的，主要是土地公有制的实现形式。同时，在改革的主线上，主要是在所有权和使用权分离上做努力。

土地制度结构可分为两个层次：第一层次是所有制，这是不能动的；第二层次是权利构成。当时的改革限定在第二层次，即通过所有权和使用权的分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期功能，调动土地使用者的积极性，提高土地利用效率，增加土地使用者的收入，发展农村生产，改善农民生活。

使用权又分为承包权和经营权。因此，中国的土地制度比大多数国家的土地制度更为复杂，是所有权、承包权和经营权三种权利的协调与完善。

家庭联产承包责任制实施30多年以来，也面临一些比较突出的问题。

首先，对土地的情况缺乏确切把握。土地承包制度实施了30多年，到现在实际的土地面积到底有多大，承包数量到底是多少，具体到每家每户，包括土地的位置、四至以及具体面积，并不是特别清楚。

迄今为止，中国的农村土地承包责任制已经进行了两轮，现在正在向第三轮迈进。第一轮从1978年开始到1993年，提出土地承包期保持在15年，1993年开始进入第二轮，提出30年不变。从1978年开始分干到户，目前大部分地区的土地承包经营期限是到2023年。

人民公社制度解体后，土地在全国范围内的首轮家庭承包经营基本上是以家庭为单位，结合土地好坏、位置远近，实施平均分配。第二轮承包经营基本上延续第一轮的做法。当前，通常所说的土地承包经营面积，和现在所说的18亿亩耕地或第二轮国土调查的20亿亩耕地并不对应，而是针对首轮承包分田到户时，估算的13.1亿亩的数值。

第二轮承包后，部分地区颁发了承包经营权证，但规定的权益并不是非常明确。从土地本身的演变来讲，二轮承包延续一轮承包，而一轮承包所记录的数值，受税收制度和当时的测量工具等因素影响，包产到户的时候并没有准确量化，农地大多是依据人民公社时期的账目记载，被划分给了不同的农民家庭。

在这种情况下，无论是承包合同本身，还是合同上记载的数量或所规定的权利人和权利范围，都不严谨。对农村土地承包经营权中占有、使用、收益、处分等权利的界定都不是特别明确。

其次，当前土地制度面临的国内外环境均发生了一系列变化。从国内看，外部环境变化要求对土地承包经营权有一个更为清晰的界定。第一，工业化、城镇化的快速发展带来了土地流转需求的增加。随着工业化、城镇化的推进，大量人口从农村流向城镇，农村的土地流转日趋活跃。近些年的流转以每年1～2个百分点的速度增长，2014年末已经达到30%左右，涉及4.03亿亩耕地。[5]在流转过程中，极易发生合同纠纷。对流出方的土地面积以及准确的承包期限等，都需要有严格的界定。而当前，各地的承包权证种类繁多，且大多不是十分规范。第二，农业劳动生产率进一步提升的客观需要。近些年，农业的劳动生产效率，包括农业的进步程度和竞争力，相对于工业化、城镇化和信息化而言日渐式微。所谓“四化”同步，关键是农业现代化。

截至2014年末，我国农业生产率是美国的1%、世界发达国家的2%、世界平均水平的64%。2014年，农业劳动力创造的人均增加值是2.9万元，而同期工业劳动力创造的人均增加值超过11万元，第三产业劳动力创造的人均增加值超过9万元。因此，无论是和发达国家相比，还是和中国其他部门相比，我国的农业劳动生产率都存在巨大差距。

要补齐农业发展的短板，需要在生产力和生产关系两方面进行现代农业的体制机制创新。在生产力方面，需要加大科技含量，更加注重竞争力，更加注重可持续发展。在生产关系方面，特别是在土地制度方面，要推动农业的规模化经营。

规模化经营是当前和今后一个时期农业发展的基本方向。2014年和2015年的一号文件关于现代农业的部分，均明确提出了生产技术先进、适度规模经营、市场竞争力强、生态环境可持续的目标。适度规模经营的展开，从外部看，需要结合劳动力的转移；从内部看，要使农业生产技术条件有所改善，同农业科技进步和家庭成员的劳动力构成相匹配。内外部相结合，才能实现适度规模经营。

在促使规模经济形成的过程中，也需要搞清土地的准确状况，明确转入方、转出方的相关权益。

最后，农村产权制度改革已成为当前和今后一段时间内农村改革的重要领域。当前和未来一段时间内，农村改革涉及的内容很多，其中产权制度改革已成为重点推进的领域。就重要性而言，土地制度改革应该被放在最为优先的位置。在农村，最为基础的是耕地产权，即农地承包经营权。深化农村产权制度改革，首先需要摸清承包经营权的家底，包括数量、规模以及方方面面的资产情况。

从上述问题出发，确权颁证的推进，不仅具有明确土地不同层次权属、完善相关权益的理论价值，也具有极为重要的推动农业现代经营体系建立的现实意义。

（三）农地确权颁证的基本逻辑和整体推进情况

对于农地改革，现行的逻辑是维持集体所有权、强化农户使用权，即强化产权。所有权和使用权分离后把使用权做强，之后把所有权变为法律上的、名义上的所有权。因此，农地中的所有权和使用权分离，本质上是做强后者。

2007年，我国出台了《中华人民共和国物权法》，把农村土地承包经营权界定为用益物权。这一清晰界定，比债权更进了一步。从《物权法》颁布开始，一家一户的承包地到底是什么情况，从法律层面已经做出明确的要求。

2008年1号文件提出要强化农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度。同年的十七届三中全会，在原有的土地承包经营权30年不变的基础上，进一步提出了保持农村土地承包关系长久不变。在这一背景下，更需要推进确权登记颁证工作，以解决数字不清、账实不符、关系不明等问题。

按照十七届三中全会精神，2009年中央提出稳步开展农村土地承包经营权登记，把地块面积、空间位置和权属证书落实到每家每户。2010年重申了上述工作的重要性，并要求扩大承包经营权登记试点范围，保证必要的工作经费。

在上述一系列政策推动下，我国从2009年开始推进确权颁证的试点工作。考虑到土地确权问题的重要性，在开始选择整省试点推进之前，从2009年到2014年，为确保风险可控，政府总体上采用稳妥方式推进，整个过程可划分为三个阶段：第一阶段，2009～2010年，选择8个省的8个村进行试点：第二阶段，2011～2012年，选择了50个县；第三阶段，从2013年开始，选择了105个县。

十八届三中全会之后，我国加快了确权颁证的实施工作。2014年11月，中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）中，明确提出了用5年时间完成确权颁证工作。

《意见》对确权颁证提出了明确要求：妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容和程序开展工作；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；从实际出发，以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法；坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；科学制订工作方案，明确时间表和路线图，确保工作质量。有关部门要加强调查研究，有针对性地提出可操作性政策建议和具体工作指导意见。土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。[6]

上述要求分解到实际工作中，就是要按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜的原则，采取中央统一部署、地方负全责的稳妥推进的方式进行。通过确权颁证，解决四至不清、面积不准、空间位置不明以及承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押登记制度不建全等问题。确认农户对承包经营权的占有、使用、收益权，并通过确权登记颁证建立健全土地承包经营权的信息化平台，强化管理。由于涉及账面、实际状况、空间位置，确权登记要清晰，登记的内容和实际的情况要吻合。在这个过程中，赋予农民明确的权利，即明确经营权可设立、转让、互换、变更、抵押，并确认农户对承包经营权的占有、使用权利。此外，集体有收回土地承包的权力，即处置权。

开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点是登记，关键是权属的调查。在农业部确定的相关重点中，农村土地承包经营权确权颁证的具体工作包括七个方面。

第一，开展农村土地承包档案资料的清查。

第二，档案清理出来后，要对每一块地进行权属调查，确认所属，并需要所属承包人签字确认。确认后，完善相关资料。在这个过程中，承包合同丢了的要进行补签，并要明确合同内容，目前是第二轮承包，时间上要求30年不变。

第三，建立合同。

第四，建立健全登记簿，包括权属调查、查清位置。这需要采用符合标准规范、群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图。一般是通过专业测绘地理信息企业以航拍[7]形式完成。[8]

第五，颁发农村土地承包经营权证书。根据完善的承包合同、健全的承包登记簿，并在保证信息准确无误、责任明确的基础上，按程序修订办法，向承包方发放新的承包经营权证书。

第六，推进信息经营平台建设。现在每一个省、每一个县、每一个乡的做法都没有统一标准，也没有统一要求。资源在什么情况下能共享，在什么情况下不能共享，这些问题还没有统一答案。当前，各省以县为单位的信息是清楚的，县与县之间的平台还在建设之中。

第七，建立档案。这件事情意义重大。承包经营权确权登记颁证的过程档案，包括文字档案、音频档案、会议档案。各类档案需要设置不同的保存期，有的档案是长期保存，包括形成的文字、图表、声像、术语，以及进行收集、整理、鉴定、保管的过程。

简而言之，从开始统计到最后结束，第一步做原始勘测，缺什么补什么。农户确认完以后，第二步是实际丈量，通过卫星、飞机航拍，和原始登记资料进行对比，按照新的数据补齐，进行确权登记颁证。很多地方要让农户签两次字，第一次是原始的，家家户户要确定这块地是自己的，先签字确认。第二次是进行实际丈量或通过卫星、航拍得到的新数据要进行公示，农户认可以后再签字确认。这两个关键环节结束以后，地多了的怎么办，嫁出去的怎么办，这些是政策性问题，仍需要加以讨论解决。对于上述所提的技术环节，如果大家认同，加以张榜公示，由政府部门监督、档案部门跟进，最后发放承包经营权证书。

土地承包权完成确权颁证后，下一步就是经营权的确权，并开展流转。土地经营权的有序流转将会成为现代农业发展的重要抓手。流转是手段，其目的是形成农业的适度规模经营。

在上述原则指导下，中国迅速推进了农地的确权颁证。2014年，农业部选择四川、安徽、山东三个省开始整省推进试点。2015年，在既有三个省基础上，试点扩大到12个省份，增加了吉林、宁夏、甘肃、河南、湖北、湖南、贵州、江苏、江西。2016年，农业部再安排河北、山西等10个省份开展整省推进试点，试点由此达到22个省，约占全国总省份的2/3。2017年，农业部继续加快推进承包地确权登记颁证，再选择北京等6个省份整省推进试点，将试点省份扩大到28个。